Отчет

 о результатах проверки финансового обеспечения развития

г.Дубны  Московской области как наукограда РФ Счетной палатой РФ

(основные тезисы Отчета с комментариями независимых экспертов).

 

     1. «В ходе реализации Программы не осуществлялось в установленном порядке привлечение внебюджетных источников на финансирование программных проектов. Это не могло не оказать негативного влияния на развитие г.Дубны как наукограда Российской Федерации».

Это означает, что фактически не реализована основная цель бюджетного финансирования наукоградской программы: на каждый вложенный бюджетный рубль привлечь несколько рублей частных инвесторов.

     2. «Согласно пункту 2 статьи 8 Федерального закона "О статусе наукограда Российской Федерации" присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для разработки и утверждения в установленном порядке федеральной целевой программы развития этого наукограда. Однако, как показала проверка, администрация г.Дубны не вносила необходимые предложения в соответствующие федеральные структуры, а Минпромнауки России не ставило этот вопрос перед администрацией города.

В результате соответствующая федеральная целевая программа не принята до настоящего времени, что значительно снизило уровень правового обеспечения развития наукограда и обусловило во многом выявленные недостатки и нарушения».

Из данного следует, что администрацией города не был разработан основной документ, на основании которого согласно Бюджетному Кодексу РФ можно было получить деньги из федерального бюджета. Другими словами, финансирование наукограда «Дубна» из федерального бюджета является незаконным, т.к. администрация г.Дубны не представила в Госдуму Федеральную целевую программу.

      3. «В нарушение пункта 2 б Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от  22 сентября 1999 года № 1072, отсутствует порядок финансирования программных мероприятий за счет бюджетных средств.

В Программе развития г.Дубны как наукограда Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 20 декабря 2001 г.    № 1472 "О присвоении статуса наукограда Российской Федерации г.Дубне Московской области" отсутствуют конкретные объемы финансирования программных мероприятий за счет средств бюджетов различных уровней.

Программой предусмотрено, что объемы финансирования определяются при формировании бюджетов соответствующих уровней. Однако приложением № 6 "Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2002 год" к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2002 год" определена лишь общая сумма субвенций на реализацию программ развития всех наукоградов, без выделения отдельной строкой объема этих расходов по городу Дубне и другим городам - наукоградам. В ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 2003 год такое положение сохранено. Тем самым не обеспечено выполнение соответствующего положения Указа Президента Российской Федерации от 20 декабря 2001 г. № 1472 "О присвоении статуса наукограда Российской Федерации г.Дубне Московской области"».

Администрация города постоянно твердила о наличии 40 и даже 60 проектов, но как оказалось, даже не представила элементарных расчетов: сколько и на что требуются деньги. Отсюда понятно, почему наш город не был указан в федеральном бюджете по строке: «Финансирование программ наукоградов».    

     4.«В нарушение пункта 6 Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от              22 сентября 1999 года № 1072, Минпромнауки России и государственным заказчиком - правительством Московской области в 2002 году не осуществлялся контроль деятельности г.Дубны как наукограда.

В результате недостаточного нормативно-правового обеспечения Программы настоящей проверкой выявлены многочисленные существенные недостатки и упущения в работе по развитию г.Дубны как наукограда Российской Федерации».

Кто мешал за 10 лет подготовить нормативно-правовую базу наукуоградской программы? Как мог осуществляться областной контроль деятельности г.Дубны как наукограда, когда этой деятельности по сути не было. Все было на словах. Но средства из городского бюджета на разработку наукоградских  документов выделялись регулярно.

     5. «Отсутствует также принятый на федеральном уровне порядок системного мониторинга незадействованных  производственных площадей и не введенных в установленные сроки в действие производственных мощностей с целью их дальнейшего вовлечения в хозяйственный оборот, что предусмотрено Программой. Все это не может оказывать позитивное влияние на реализацию программных мероприятий».

 Ну уж это был конек мэра: много лет он утверждал, что активно занимается реструктуризацией градообразующих предприятий ВПК. Но оказалось, что даже не имеет списка пустующих производственных площадей.    

      6. «Серьезным недостатком является также отсутствие до настоящего времени принятого администрацией города в установленном порядке решения о праве владения в дальнейшем собственностью, созданной за счет бюджетных средств, направленных на развитие г.Дубны как наукограда».

Не выполнение этого требования, предусмотренного БК РФ, означает, что созданные на бюджетные деньги объекты и переданные в частную собственность – фактически похищены у государства и города. Например, похищены миллионы рублей, истраченные на покупку и установку бетонно-растворного узла на бывшем ЖБиДК, поскольку не решен вопрос о праве владения государством на это имущество. Другими словами, растворный узел приносит прибыль частной кампании, как будто бы она его приобрела на собственные средства.

     7. «Приведенные данные свидетельствуют о том, что рост налоговых поступлений в 2002 году и их снижение по показателям бюджета на 2003 год является следствием главным образом изменения порядка уплаты налогов и их распределения по бюджетам различных уровней. По указанной причине изменение доходной базы бюджета города не может однозначно свидетельствовать об эффективности работы, проводимой администрацией г.Дубны в этом направлении».

Этот вывод СП противоречит утверждению главы города о том, что рост сбора налогов происходит благодаря наукоградской программе. На самом деле рост доходов бюджета 2002г. не связан с наукоградским финансированием. Более того, в текущем 2003г. доходы бюджета упали, что лишний раз подтверждает вывод СП.

     8. «Согласно показателям бюджета города его дотационность составляла в     2001 году 24,8 млн. рублей, в 2002 году - 32,5 млн. рублей, бюджетом на 2003 год не предусмотрено получение дотаций из областного бюджета. Это было обеспечено за счет особенностей формирования бюджета в части получаемой финансовой помощи из областного бюджета, которая предусмотрена в виде субвенций и субсидий, но не в виде дотаций.

Собственные доходы заложены в бюджете города на 2003 год в сумме     424,1 млн. рублей, или со снижением на 152,5 млн. рублей (26,4 %) к их размеру, учтенному в уточненном бюджете 2002 года (576,6 млн. рублей). Их снижение против данных предварительного отчета об исполнении бюджета 2002 года составляет 139,9 млн. рублей (24,2 %).

Однако с учетом ожидаемых в 2003 году поступлений из федерального бюджета субвенций на цели реализации программных мероприятий в сумме порядка 107 млн. рублей, общая величина финансовой помощи из вышестоящих бюджетов составит около 227,4 млн. рублей»,

 Таким образом, не выполняется один из главных критериев исполнения наукоградской программы – рост собственных доходов городского бюджета. И город остается дотационным – только дотации заменены субсидиями из выше стоящих бюджетов, что сути не меняет.

      9 «Как отрицательный момент хода выполнения показателей Программы необходимо также отметить фактическое превышение в 2002 году показателя бюджетного дефицита. Так, согласно данным предварительного отчета об исполнении городского бюджета за 2002 год, его дефицит определился в размере 21,1 млн. рублей против 19,8 млн. рублей по Программе».

Аудиторы СП даже предположить не могли, что в 2003г. дефицит бюджета составит 155 млн.руб., что не укладывается ни в какие критерии наукоградской программы. По сути дирекция программы должна была летом заявить о полном провале программы развития наукограда, но она отчиталась перед правительством Московской области под фанфары.    

     10. «Так, 16 апреля 2002 года правительством Московской области для получения финансирования из федерального бюджета в Минфин России направлено письмо № 3 исх.-721 с приложением к нему Основных направлений реализации Программы развития г.Дубны как наукограда Российской Федерации, финансируемых в 2002 году. Содержащиеся в документе мероприятия (проекты) не были согласованы с наблюдательным советом Программы, не прошли экспертизу и не имели соответствующего заключения научно-технического совета города.

На неподготовленность администрации города к своевременному использованию поступающих из федерального бюджета средств Минфином  России сообщалось Комитету по бюджету и налогам Государственной Думы письмом от 30 июля 2002 года № 01-02-03/10-376.

Эти же недостатки были допущены в дальнейшем при формировании и согласовании 18 июля 2002 года мероприятий (проектов)  по развитию г.Дубны как наукограда.

Осуществленные в 2002 году мероприятия (проекты) и расходы на развитие г.Дубны как наукограда были санкционированы после их выполнения в виде Перечня мероприятий Программы развития г.Дубны как наукограда, реализуемых в 2002 году. Этот документ в соответствии с установленным порядком был одобрен наблюдательным советом Программы 4 декабря 2002 года, утвержден министром промышленности Московской области 19 декабря 2002 года и подписан главой г.Дубны (дата отсутствует).

Такое положение не позволяет объективно оценить степень эффективности и целесообразности профинансированных мероприятий (проектов)».

Таким образом, мероприятия программы были профинансированы без соблюдения установленных законом процедур. Санкционирование расходов было осуществлено лишь в конце 2002г., когда деньги были уже потрачены. С какой целью грубо нарушен Бюджетный Кодекс РФ – остается только догадываться.

     11. «Сложившаяся отрицательная практика формирования программных мероприятий (проектов), объемов и источников их финансирования, а также отражения программных мероприятий в составе городского бюджета противоречит предъявляемым требованиям о необходимости прозрачности бюджета».

Власть нам пытается доказать, что она стала прозрачной, но факты свидетельствуют об обратном.

     12. «В городской печати в 2002 году неоднократно публиковались статьи и заметки о проводимой администрацией и органом управления программой по развитию г.Дубны как наукограда работе по реализации Программы и осуществляемых в ее рамках мероприятий (контрактов). В то же время эти публикации не отражали в полной мере конкретное содержание программных мероприятий, в них не присутствовала информация об объемах и источниках их финансирования.

Подобное положение оказывает отрицательное влияние на достижение конечных целей Программы, и в конечном итоге, на комплексное социально-экономическое развитие г.Дубны как наукограда».

Другими словами, «наукоградцы» очень много рассказывали журналистам о своих подвигах по проталкиванию наукоградской программы в чиновничьих кабинетах, но ничего о сути самих проектов. Сплошной пиар, который продолжается до сих пор.

     13. «Без санкции государственного заказчика - правительства Московской области был образован орган по выполнению  мероприятий Программы в форме муниципального унитарного предприятия "Дирекция программы развития наукограда Дубна" (далее по тексту - Дирекция), учрежденный распоряжением главы г.Дубны от 18 мая 2002 года № Р-546. Уставом этого предприятия, утвержденным распоряжением Комитета по управлению имуществом г.Дубны   № 140 от 22 мая 2002 года (зарегистрирован Московской областной регистрационной палатой 28 мая 2002 года № 50:40:01496) предусмотрено, что предприятие является коммерческой организацией, преследующей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Условия выполнения данным предприятием функций по управлению Программой государственным заказчиком - правительством Московской области определены не были. Более того, возложение функций по управлению Программой на это предприятие не предусмотрено соглашением между правительством Московской области (государственным заказчиком) и администрацией города (исполнителем) от 18 декабря 2002 г. № 80/УД-56 "О порядке обеспечения администрацией г.Дубны выполнения мероприятий программы (основных направлений) развития города Дубны как наукограда Российской Федерации на 2001-2006 годы". Статьей 3 (б) указанного соглашения определено, что администрация г.Дубны в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и Московской области определяет на конкурсной основе исполнителей мероприятий программы инновационных проектов, направленных на реализацию Программы, заключает контракты с победителями конкурсов и в установленном порядке производит приемку выполненных работ и услуг. Таким образом, указанные выше функции возлагались на администрацию г.Дубны, а не на образованный ею в дальнейшем орган в виде муниципального унитарного предприятия».

Незаконно созданное предприятие МУП «Дирекция программы  развития наукограда «Дубна» как ни в чем не бывало до сих пор продолжает свою коммерческую деятельность по извлечению прибыли из бюджетных средств, выделенных на накоградскую программу.

     14. «В условиях отсутствия федеральной целевой программы, необходимых нормативных документов, а также принятых в установленном порядке программных мероприятий, не нашедших должного отражения в программе социально-экономического развития г.Дубны на 2002 год, отбор принимаемых к финансированию мероприятий (проектов) фактически осуществлялся городской администрацией и носил недостаточно системный характер. При этом соответствующие изменения в социально-экономическую программу города не вносились».

Интересы населения отражаются в программе социально-экономического развития города. Но мероприятия, отобранные для финансирования по наукоградской программе, не были включены в планы социально-экономического развития города, и, следовательно, не утверждались Советом депутатов, что в корне противоречит Уставу города.

     15. «При организации и проведении конкурсов программных мероприятий не в полной мере обеспечено соблюдение требований Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".

Так, победителем конкурса на поставку оборудования - маневрового тепловоза для муниципальной железной дороги без соответствующих экономических обоснований признано ООО "Полимер-Сервис", хотя его конкурсное предложение по стоимости превышало предложение ряда других участников конкурса (3900,0 тыс. рублей против 2400,0 тыс. рублей, 2820,0 тыс. рублей, 3420,0 тыс. рублей, 2250,0 тыс. рублей по другим предложениям). Тем самым  нарушены  требования  статей  2,  8,  11  и  12  указанного   закона   в   части

выявления поставщика (исполнителя) товаров (работ, услуг) для государственных нужд, обеспечивающего оптимальные условия исполнения государственного контракта».

Из этого  следует, что только на одном конкурсе, приведенном в качестве примера, организаторы «заработали» (точнее, похители) 1,5 млн.руб.

     16. «Выборочной проверкой конкурсной документации установлены также случаи нарушения положений Федерального закона "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (статья 10) и Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (статья 9) - допускалось участие одних и тех же физических лиц в работе конкурсной комиссии, организации проведения конкурсов и участие в качестве конкурсантов.

Такое положение имело место при проведении конкурсов по проекту "Ремонт помещений главного корпуса ФГУП "НИИ "Атолл" для размещения инновационно-технологического инкубатора" и проекту "Поставка оборудования для модульного растворо-бетонного узла", где исполнителем был определено   ООО "Инвестиционный департамент "Служба заказчика".

Аналогичная ситуация имела место при проведении конкурсов по проекту "Прокладка линий связи до образовательных учреждений города и инновационно-технологического инкубатора (создание единой информационной образовательной сети)", по проекту "Реализация программы по эффективному использованию природного газа в теплоснабжении малых городов", по проекту "Выполнение работ по разработке и реализации организационных форм международной научно-технической кооперации" и по проекту "Выполнение работ по разработке системы дистанционного образования в Государственном образовательном учреждении "Международный университет природы, общества и человека "Дубна", где во всех случаях исполнителем был определен названный университет.

     Проверкой установлен также случай заключения контракта с исполнителем, не имеющим для этого необходимых оснований вследствие отсутствия в его уставе соответствующих видов разрешенной деятельности, а также отсутствия соответствующих лицензий, являющихся согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" обязательными при осуществлении определенных видов деятельности.Такое положение имело место при проведении конкурсов по проекту "Прокладка линий связи до образовательных учреждений города и инновационно-технологического инкубатора (создание единой информационной образовательной сети)" и проекту "Реализация программы по эффективному использованию природного газа в теплоснабжении малых городов". Победителем названных конкурсов было признано государственное образовательное учреждение университет "Дубна", не имеющее лицензии на проведение указанных работ. Осуществление указанных работ не предусмотрено также уставом этого образовательного учреждения».

По сути, речь идет о проведении фиктивных конкурсов, когда организаторы сами для себя устанавливают «правила игры» и результат заранее предопределен. В случае проведения реального конкурса ООО «Инвестиционный департамент. Служба заказчика» просто не могло в нем участвовать, поскольку только что было учреждено как посредническая фирма, и следовательно не имело ни производственных мощностей, ни опыта, ни кадров, ни соответствующих лицензий. Тоже самое касается и университета, участие которого в реализации наукоградских проектов можно расценивать как незаконную предпринимательскую деятельность.

 «Проверкой выявлен случай отсутствия необходимой увязки работ, проводимых в рамках отдельного проекта. Так, условиями проведения конкурса на разработку технико-экономических обоснований реконструкции автодорожного перехода через сооружения Иваньковской ГЭС и перехода через канал им.Москвы не предусматривалась необходимость использования при этих работах мостовых конструкций из композиционных материалов на основе крупногабаритных профилей, изготовленных методом пултрузии. В то же время с победителем другого (инновационного) конкурса заключен контракт, которым предусмотрено создание мостовых конструкций указанным выше методом пултрузии. Принятие таких неувязанных между собой проектов реконструкции одного и того же объекта может в дальнейшем привести к невозможности использования одного из проектов и возникновению по этой причине бросовых затрат. Данная ситуация одновременно свидетельствует об отсутствии должного контроля со стороны государственного заказчика Программы развития г.Дубны как наукограда Российской Федерации - правительства Московской области».

На основании анализа этого и других аналогичных примеров у экспертов возникли подозрения в том, что в финансировании наукоградских проектов применяется схема увода бюджетных средств путем заключения фиктивных договоров и двойного зачета одного и того же объема выполненных работ. Т.е. заключается реальный договор, по которому производятся и оплачиваются реальные работы. Параллельно заключается фиктивный договор с другой фирмой на выполнение тех же самых работ. Эти работы закрываются актами, составленными по первому договору, а полученные от заказчика деньги обналичиваются. Усиливает подобные подозрения наличие в городском бюджете расходов, которые уже профинансированы в рамках наукоградской программы, например по строке «благоустройство территории города».

     «В частности, для проведения комплекса работ по благоустройству территории университета "Дубна" на 11551 тыс. рублей администрацией города (заказчик) заключен контракт от 17 июня 2002 года № 17А-У с государственным образовательным учреждением "Международный университет природы, общества и человека "Дубна" (исполнитель). В свою очередь университет также без проведения конкурсов заключил два договора - с ООО "Рикон" от 21 июня  2002 года № 119У на 462,5 тыс. рублей по устройству площадки для стоянки автомашин у корпуса № 3 и подъездной дороги и с ЗАО "Строймаш" от 21 июня 2002 года № 120У на 1715,1 тыс. рублей по благоустройству тротуара по   ул. Ленинградской».

Приведен механизм безконкурсного размещения заказов на исполнение наукоградских проектов, позволяющий обналичивать бюджетные деньги через доверенные фирмы путем завышения стоимости работ. Например, тротуар обошелся бюджету по цене 1500 руб. в расчете на 1 кв. м.

    «Без проведения конкурсов в 2002г. размещены заказы по 19 (из 38) мероприятиям (проектам) сметной стоимостью 663,8 млн.руб. (включая внебюджетные средства). Их бюджетное финансирование составило в 2002г. 55,2 млн.руб.».

Как видим, если при проведении конкурсов «навар» составил миллионы рублей, то что тогда говорить о тех проектах, на реализацию которых конкурсы вообще не проводились. При объеме заказов, размещенных по приведенной выше схеме,  в 663,8 млн.руб. речь может идти о десятках миллионов рублей, похищенных у города и государства.

     В конце отчета СП содержатся выводы, включающие 17 пунктов.

В п.8.1. содержатся общие фразы об определенном положительном воздействии развития г.Дубны как наукограда. Остальные 16 пунктов отражают недостатки и упущения в деятельности администрации города и правительства Московской области в реализации наукоградской программы. В адрес администрации г.Дубны направлено представление об устранении недостатков и нарушений. Предлагается рассмотреть вопрос об ответственности должностных лиц за допущенные нарушения.

 

Отчет подписан аудиторами Ворониным Ю.М. и Рябухиным С.Н.

 

Примечание: Полный текст Отчета СП РФ размещен в Бюллетене №10 за 2003г. на официальном сайте Счетной палаты РФ.

 

Председатель совета

ОД «Клуб избирателей г.Дубны»:                                                                    Б. В. Шестов.

 

10 марта 2004г.