Проект: «Ускорение реформы ЖКХ путем вовлечения
граждан
г.Дубны в ее реализацию».
Аналитический доклад
«О состоянии и перспективах реформы ЖКХ
на примере муниципального образования
«Город Дубна Московской области».
Б.В.Шестов,
председатель совета
ОД «Клуб
избирателей г. Дубны»
г.Дубна, 2005г.
Предисловие.
Ежегодные социологические опросы, проводимые по заказу администрации г.Дубны, показывают, что людей больше всего волнуют проблемы ЖКХ. Население не удовлетворяют высокая квартплата и низкое качество жилищно-коммунальных услуг. Одной из причин такого положения является отсутствие контроля над деятельностью коммунальных служб, непрозрачность тарифной и бюджетной политики муниципальных властей в жилищно-коммунальной сфере. Поскольку государственные контролирующие органы не предпринимают никаких шагов в этом направлении, то инициативу взяли на себя общественные объединения города. «Общественная организация ветеранов войны и военной службы» г.Дубны одной из первых начала добиваться от администрации ответов на вопросы, связанные с нормативным и тарифным регулированием в жилищно-коммунальной сфере, эффективным расходованием коммунальных платежей населения и бюджетных средств, предназначенных на компенсацию льгот и субсидий малоимущим гражданам, соблюдением законодательства о реформе ЖКХ и мн.др.
Кульминационным моментом явился первый в истории Дубны судебный процесс об отмене постановления главы города о повышении тарифов на ЖКУ в 2004г. По инициативе ветеранских и профсоюзных организаций города с заявлением в суд обратилось Общественное движение «Клуб избирателей г.Дубны», имеющее многолетний опыт защиты прав граждан. Движение объединяет лидеров общественных объединений и политических партий, а также активных граждан. Представлять общественность в суде была уполномочена группа из семи человек - активистов Клуба избирателей и Общественной организации ветеранов войны и военной службы. Помимо указанного выше заявления военные ветераны обратились в суд с иском о возмещении убытков, нанесенных органами местного самоуправления в результате издания нормативных актов, не соответствующих законам. Первый круг судейского произвола удалось преодолеть: после выигрыша дела в кассационной инстанции началось повторное рассмотрение иска в дубненском суде.
Главным итогом наших усилий, на сегодняшний день, является получение доступа к официальным документам, приоткрывшим завесу «секретности» над процессами пересмотра тарифов на ЖКУ. Собранные нами материалы дали возможность общественным экспертам подвергнуть анализу калькуляции себестоимости ЖКУ, планы по капитальному ремонту жилищного фонда, материалы независимой экспертизы тарифов на ЖКУ и др. Эти документы положены в основу Аналитического доклада «О состоянии и перспективах реформы ЖКХ на примере муниципального образования «Город Дубна Московской области», подготовленного председателем совета ОД «Клуб избирателей г.Дубны» Б.В.Шестовым.
В докладе отражены основные наши тезисы и доводы, прозвучавшие в суде в ходе семи месячного разбирательства, сделаны справедливые выводы о некомпетентности и правовом нигилизме чиновников, в ведении которых находится управление жилищно-коммунальным комплексом города. Важное значение имеет анализ нового жилищного законодательства, в котором содержится много спорных положений, не отвечающих реалиям жизни.
Остается только сожалеть о том, сколько сил и времени приходится тратить гражданам города, чтобы доказать муниципальным властям очевидную вещь: надо соблюдать закон и тогда у вас все получится. Игнорирование жилищного законодательства, как мы считаем, завело администрацию в тупик, выход из которого видится в коренном пересмотре всей городской «инновационной» политики в сторону решения первоочередных социальных проблем. С наступлением нового этапа реформы ЖКХ эти проблемы могут еще больше обостриться и вновь вывести людей на улицы.
В.Г.Белоусов,
председатель Комитета
«Общественной организации ветеранов
войны и военной службы» г.Дубны,
полковник запаса.
Содержание.
От автора.
1. Введение…………………………………………………………………………………….стр.4
2. Краткое резюме………………………………………………………………………………….5
3. Реализация основных целей и направлений реформы ЖКХ………………………………..6
4. Анализ тарифной политики администрации г.Дубны………………………………………..9
4.1. Формирование тарифов на содержание и ремонт жилья.
4.2.Насколько эффективно используются средства, собранные с населения на содержание и ремонт жилья?
4.3. Формирование тарифов на коммунальные услуги.
4.4. Пересмотр тарифов.
4.5. Независимая экспертиза тарифов.
4.6. Причины роста тарифов на ЖКУ и пути сдерживания роста цен на услуги монополистов.
5. Позитивные перемены… но не у нас………………………………………………………….16
6. Новое жилищное
законодательство……………………………………………………………21
От
автора.
Проблемами городского ЖКХ автор начал заниматься чуть более года назад. Случилось это после разговора с одним из общественных активистов, который посетовал на рост тарифов и безответственность чиновников, занимающихся управлением жилищно-коммунальным хозяйством. Откровенно говоря, не хотелось влезать в ту отрасль городской экономики, в которой денег нет и чиновникам, как я думал, там воровать нечего. «А ты знаешь, какие деньги ежегодно собираются с населения в виде квартплаты? - …. Более 500 млн.руб.!». Эта цифра меня повергла в шок. Я быстро сообразил, какими возможностями обладают чиновники-«рыночники», сидящие на таких финансовых потоках (причем гарантированных). И, как выяснилось, не ошибся. Многое прояснилось в результате анализа финансовых и других документов, ставших доступными общественным экспертам в ходе судебного процесса по отмене незаконного постановления главы города о повышении тарифов на ЖКУ на 2004г.
Главное, что удалось выяснить – кризисное состояние городского ЖКХ связано вовсе не с низкими тарифами, а с неумением и нежеланием чиновников местной администрации управлять жилищно-коммунальным комплексом города в интересах потребителей жилищно-коммунальных услуг. Некомпетентность и правовой нигилизм – вот два главных качества администраторов, с которыми представители общественности столкнулись в суде. Впрочем, насколько правомочной является такая оценка, читатель может судить по нижеприведенным фактам и примерам. Все они основаны на официальных документах, предоставленных городской администрацией суду, а также полученных от должностных лиц города по специальным запросам представителей общественности и активных граждан. Сделать это было непросто, и далеко не все запрошенные материалы были получены. Но и тех, что имеются, достаточно для того, чтобы получить представление о состоянии и перспективах жилищно-коммунальной реформы в нашем городе. А на примере Дубны с ее «инновационной экономикой» можно судить и о перспективах реформирования жилищно-коммунального комплекса всей страны.
Цель настоящего доклада – повысить информированность граждан о состоянии дел в жилищно-коммунальной сфере. Автор предвидит возможную реакцию со стороны некоторых чиновников, которая будет сведена к обвинениям в «инсинуациях», «обструкции» и др. неконструктивных намерениях «известных в городе политических сил». Поэтому предлагает читателям вне зависимости от их социального и должностного положения рассматривать данную работу как информацию к размышлению и определению своей гражданской позиции по отношению к проводящимся в стране реформам. Одно дело – кричать на митингах «Долой!», другое – выдвигать перед властями осознанные и просчитанные экономические требования и добиваться их выполнения. Второй путь представляется более перспективным.
Первая редакция аналитического доклада была подготовлена и представлена экспертам 27 февраля 2005г. Вторая редакция дополнена разделом «Позитивные перемены… но не у нас», концептуальными выводами и некоторыми незначительными уточнениями.
В настоящей третьей редакции появилось предисловие, учтены замечания и предложения общественных экспертов, в соответствии с которыми дан анализ планирования и проведения капитальных ремонтов жилищного фонда, приведены дополнительные разъяснения, а также исправлены некоторые технические ошибки. Автор благодарит всех экспертов, и особенно активистов «Общественной организации ветеранов войны и военной службы», которые внимательно прочитали настоящий доклад и с учетом богатого личного опыта сделали ценные замечания и предложения.
1. Введение.
Жилищно-коммунальное хозяйство – самая проблемная отрасль городской экономики. Однако при чтении ежегодных отчетов главы города Дубна такое впечатление не складывается. О проблемах жилищно-коммунальной сферы, о том, как осуществляется реформа ЖКХ в них ни слова. В чем причина? Может от местных властей мало что зависит и отчитываться об итогах реализации реформы ЖКХ, информировать граждан об основных принципах и направлениях ценовой политики в сфере ЖКХ местные власти не обязаны? Действительно, мало информированным гражданам чиновники постоянно пытаются внушить мысль о том, что во всех проблемах жилищно-коммунальной отрасли виновато государство и все непопулярные решения спускаются сверху. Но всему есть предел. Пока рост квартплаты сопровождался адекватным повышением уровня заработной платы населения, потребители ЖКУ воспринимали квартплату как один из видов налога и не очень заботились о том, куда и на что тратятся их деньги, и почему растут тарифы.
В последние три года ситуация резко изменилась. При росте средней заработной плате в г.Дубне в два раза квартирная плата выросла в пять раз. Причем ее абсолютный прирост в 2004г. составил величину, равную уровню квартирной платы 2001г. При этом население не только не почувствовало улучшения обслуживания и увеличения объемов работ по ремонту жилого фонда, но наоборот резко возросло недовольство граждан работой коммунальщиков. В дубненских газетах появились острые критические статьи и письма читателей на тему неудовлетворительной работы ЖЭКов. Некоторые потребители ЖКУ начали анализировать доступные им данные об экономической стороне деятельности коммунальщиков. Один из читателей газеты «Площадь Мира» посчитал, во что выливаются расходы жильцов его дома по статье «содержание и ремонт жилья» и пришел к выводу о том, что на эти средства жители его дома давно могли сделать капитальный ремонт подъезда, установить новые двери с домофоном и мн.др. Но на практике никакой отдачи от ЖКУ жильцы дома не видят, хотя исправно перечисляют в Расчетно-кассовый центр (РКЦ) стоимость услуг по содержанию и ремонту жилья. Стали возникать вопросы по поводу нормативов потребления коммунальных услуг. Почему при переходе на счетчики расход воды уменьшается в несколько раз? Кто и на каком основании установил в городе существующие нормативы потребления воды и тепла?
Отдельные самостоятельные попытки горожан разобраться с тарифами на ЖКУ, конечно, были мало эффективны, поскольку жилищно-коммунальная сфера города остается закрытой и непрозрачной. Все публичные выступления руководителей жилищно-коммунального комплекса сводятся, в основном, к жалобам на отсутствие денег, большие долги предприятий города перед коммунальщиками и плохую политику государства. При этом не раскрываются конкретные экономические и финансовые показатели работы предприятий ЖКХ, принципы формирования тарифов на ЖКУ, откуда берутся и как вычисляются нормативы потребления коммунальных услуг, порядок бюджетного финансирования льгот и субсидий малоимущим гражданам, кто и как контролирует объемы и качество оказанных услуг и выполненных работ, порядок планирования капитальных и текущих ремонтов и многие другие важные вопросы, ответы на которые могли бы пролить свет на истинные причины роста тарифов на услуги монополистов ЖКХ.
Настоящий аналитический доклад – это первая в нашем городе попытка анализа итогов реформы ЖКХ. Она стала возможной благодаря судебному процессу об отмене постановления главы города о повышении тарифов на ЖКУ в 2004г. В ходе судебного разбирательства, инициированного общественностью в апреле 2004г. (заявитель – Общественное движение «Клуб избирателей г.Дубны»), независимыми экспертами были исследованы планово-экономические и финансовые документы, раскрывающие механизм расчета и утверждения тарифов на предприятиях ЖКХ, порядок планирования и проведения капитальных и текущих ремонтов жилья, данные о перечислении из бюджета льгот и субсидий и др. Предметом особого разбирательства стал отчет аудиторов, проводивших так называемую независимую экспертизу тарифов на ЖКУ в конце 2003г. В данной работе мы постарались кратко и по возможности популярно изложить промежуточные итоги анализа исследованных нами документов, упуская наиболее сложные юридические и экономические разделы. Тем не менее, некоторые вопросы освещены, быть может, слишком подробно, перегружены цифрами, но неспециалистов и людей, не имеющих достаточного времени, чтобы вникнуть в детали, это не должно пугать – упустив чтение этих разделов, вы ни в коем случае не потеряете нить рассуждений. В целом в докладе учтены материалы в объеме не более 50% от тех, которые имеются в распоряжении экспертов Клуба избирателей и «Общественной организации ветеранов войны и военной службы» г.Дубны. Основная часть доклада посвящена анализу тарифной политики администрации г.Дубны. Это связано с тем, что уровень тарифов на ЖКУ напрямую влияет на материальное благополучие горожан.
В процессе исследования экспертами федерального
законодательства и правовых актов правительства РФ, касающихся
жилищно-коммунальной реформы, нормативной базы, на основании которой в нашем
городе утверждаются цены и тарифы на жилищно-коммунальные услуги, на
федеральном уровне появились новые правовые акты, которые, на наш взгляд, могут
иметь непредсказуемые последствия для населения. Чтобы это понять, нужно изучить стартовые условия нового этапа реформы
ЖКХ. Проанализировав итоги реализации жилищно-коммунальной реформы на примере
г.Дубны, мы можем спрогнозировать ее дальнейшие перспективы с учетом принятия
нового жилищного законодательства.
2.Краткое резюме.
Вместо резюме доклада считаем целесообразным привести выдержки из обращения участников митинга граждан г.Дубны в адрес губернатора Московской области от 12 февраля 2005г. В них, на наш взгляд, в краткой форме выражена суть затронутых в докладе проблем:
«Мы возмущены новым необоснованным
повышением тарифов на ЖКУ. Администрация утверждает, что в нашем городе рост
тарифов составил всего лишь 30% (!), в то время, как в других районах области
достиг 50 и более процентов. Это очередное лукавство. Во-первых, по фактическим
счетам за январь у многих дубненцев квартплата выросла на 60 и более процентов.
Во-вторых, с учетом прошлогоднего повышения тарифов на ЖКУ, квартплата в Дубне
за последние два года выросла в среднем в два раза и превысила федеральный
стандарт предельной стоимости
Поскольку никто из муниципальных чиновником и специалистов не занимается анализом причин роста тарифов, существенно обгоняющего инфляцию, наши общественные эксперты провели собственную экспертизу тарифной политики администрации г.Дубны. Наши выводы существенно отличаются от заявлений администрации, стремящейся возложить всю ответственность на региональные и федеральные органы власти. Если кратко, то основная причина безудержного роста тарифов кроется в неумении и нежелании осуществлять управление жилищно-коммунальным хозяйством города в соответствии с концепцией и законодательством о реформе ЖКХ, принятыми на федеральном уровне. В чем это выражается?
Не установлен порядок регулирования тарифов на услуги монополий ЖКХ.
Предприятия ЖКХ являются одновременно заказчиками и исполнителями работ и услуг.
МУ «Служба заказчика» не занимается вопросами ЖКХ, хотя финансируется из городского бюджета по строке «Жилищно-коммунальное хозяйство».
Объемы и качество производимых работ и оказываемых услуг никем не контролируются. Бюджеты жилищно-коммунальных предприятий непрозрачны и недоступны общественному контролю.
Финансово-хозяйственная деятельность предприятий, оказывающих ЖКУ, практически никем не проверяется, ревизии не проводятся.
Результаты независимой экспертизы тарифов на ЖКУ не публикуются, замечания аудиторов не устраняются.
Нормативы потребления коммунальных услуг завышены и в установленном порядке не утверждены.
Расчет цен на содержание и ремонт жилья производится неправильно и с нарушением методических указаний правительства РФ.
Планы по капитальному ремонту жилья нарушаются, отчеты о проведении текущих ремонтов не предоставляются.
Льготы и субсидии в полном объеме в сферу ЖКХ не поступают, в связи с чем в 2004г. население в среднем с 1 кв.м жилья платило более 40 руб. в месяц, а на счета предприятий ЖКХ поступало не более 25 руб.
В ежегодных отчетах главы города проблемы ЖКХ не анализируются, пути выхода отрасли из кризиса не предлагаются.
Таким образом, повышением тарифов администрация пытается за счет
населения компенсировать собственную некомпетентность, неорганизованность и
бесхозяйственность.
Объявлено о намерениях администрации акционировать муниципальные жилищно-коммунальные предприятия. Этого нельзя допустить, поскольку организованная некомпетентными и нерадивыми чиновниками приватизация монополий может привести к необратимым негативным последствиям. Имущество в конечном итоге будет растащено и материальная база ЖКХ подорвана».
Новое жилищное законодательство, не
учитывающее реальное положение дел на местах, может только усилить негативные тенденции в
жилищно-коммунальной сфере и привести к дезорганизации в системе управления
жилищным фондом. «Поскольку старые законы не работают, принимаем новые» – такое
бесхитростное объяснение дают с телеэкранов высокопоставленные
правительственные чиновники. Однако почему эти законы не работают – чиновники не
объясняют. Жилищный кодекс содержит больше вопросов, чем ответов. Главный из них: где гарантия того, что
чиновники местных администраций, не справившиеся с первым этапом реформы и проигнорировавшие,
по сути, всю прежнюю законодательную базу, будут добросовестно реализовывать
новые жилищные законы?
3. Реализация основных целей и направлений реформы ЖКХ.
Повышение тарифов и ставок оплаты стоимости услуг ЖКХ для населения предусмотрено реформой ЖКХ (имелась ввиду, прежде всего, доля оплаты населением экономически обоснованного тарифа: 40%, 60%, 80%,90%...). Но этот процесс ограничен многими условиями и должен реализовываться в комплексе с решением других задач, предусмотренных Концепцией реформы ЖКХ, утвержденной Указом Президента РФ № 425 от 28.04.97г., последующими решениями Правительства РФ и уполномоченного им органа в лице Госстроя РФ. Каковы цели и направления реализации реформы ЖКХ? Как они реализуются в г.Дубне?
Если кратко, жилищно-коммунальная реформа – это комплекс организационно-технических, экономических и социальных мероприятий, направленных на достижение баланса интересов производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг.
Согласно Концепции реформы «основными целями реформирования жилищно
- коммунального хозяйства
являются:
обеспечение условий
проживания, отвечающих стандартам качества;
снижение издержек
производителей услуг и
соответственно тарифов при поддержании стандартов качества
предоставляемых услуг;
смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья
и коммунальных услуг
при переходе отрасли
на режим безубыточного
функционирования».
Основными способами достижения указанных целей являются:
«Совершенствование
системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Переход на договорные
отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности
влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор
организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание,
обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием, и
выполняющих проектно-строительные работы.
Совершенствование системы
оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов
на сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация
оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья.
Совершенствование системы
социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление
адресной направленности выделяемых на эти цели средств».
Как эти направления реформы
реализуются в г.Дубне?
О совершенствовании системы управления ЖКХ.
Администрация практически никаких мер не приняла по рекомендациям Госстроя России. Предприятия ЖКХ являются одновременно заказчиками и подрядчиками на оказание жилищно-коммунальных услуг. Нормативно-методическими указаниями предписано заключение договоров предприятий ЖКХ со службой заказчика, которая должна играть решающую роль по регулированию тарифов и контролю в жилищной сфере, разрабатывать нормативную документацию, стандарты качества, отстаивать интересы потребителей. Главой города была создано МУ «Служба заказчика», которое финансируется из бюджета, причем по строке «Жилищное хозяйство», но в сфере ЖКХ заказчиком не является и к отрасли никакого отношения не имеет. Система управления в ЖКХ осталась фактически неизменной с советских времен, но в то время тарифы регулировало государство и они практически не повышались, а сейчас этот процесс пущен на самотек. Нет ни анализа, ни контроля, ни нормирования расходов. В городе отсутствует местная нормативная правовая база, устанавливающая порядок регулирования тарифов на ЖКУ и порядок назначения независимой экспертизы.
О переходе на договорные
отношения и создании конкурентной среды.
Мы не наблюдаем даже признаков реализации подобных рыночных механизмов. В жилищно-коммунальной сфере, по сути, все осталось, как и 20 лет назад. Только цены отпущены и все издержки бесхозяйственности и некомпетентности чиновников ложатся на потребителей услуг монополистов. Сами потребители не только не могут влиять на объем и качество услуг ЖКХ, но не могут добиться даже внятных разъяснений по поводу роста квартплаты и ответов на поставленные вопросы. Муниципальные предприятия ЖКХ обязаны размещать заказы на производство работ на конкурсной основе, но они этого не делают.
Совершенствование оплаты
жилья и коммунальных услуг.
Эти задачи также не были выполнены администрацией города. Принятая администрацией система расчетов тарифов для населения противоречит не только правительственной методике учета федеральных стандартов, но элементарным принципам целесообразности и справедливости. Принятая система оплаты не только не стимулирует снижение себестоимости услуг ЖКХ, но позволяет неограниченно повышать тарифы, что приводит к увеличению доли субсидий в полной себестоимости услуг коммунальных предприятий города и теоретически может довести ситуацию до абсурда, когда почти все население будет иметь право на получение субсидий. Только жилищно-коммунальные предприятия этих средств не получат, поскольку субсидии начисляются лишь на бумаге, но на счета предприятий ЖКХ не поступают.
Совершенствование
системы социальной защиты населения.
От принятого в городе порядка начисления субсидий выиграли только малоимущие (теоретически) и богатые слои населения, имеющие излишки жилой площади, но не оплачивающие ее по полному (или повышенному) тарифу. Большинство граждан, получающих отнюдь невысокую зарплату 4-6 тыс. руб., проживая в небольших стандартных квартирах, «записаны» в разряд обеспеченных и не могут рассчитывать на субсидию. Именно на их плечи легла основная тяжесть реформы ЖКХ по-дубненски, именно за их счет фактически компенсируются субсидии и льготы, которые не перечисляются из бюджета предприятиям жилищно-коммунального комплекса. Выигрыш малоимущих граждан-потребителей ЖКУ тоже не очевиден, поскольку из-за не поступления льгот и субсидий на счета предприятий ЖКХ не выполняются порой даже аварийно-восстановительные работы. Жильцам многоквартирных домов, включая льготников, самим и за свой счет приходится ремонтировать подъезды и укреплять двери.
Каковы достижения реформы в
нашем городе?
Соответствуют ли условия проживания в наших домах стандартам качества? Населению об этом ничего неизвестно. Но мы и так видим обшарпанные и десятилетиями не ремонтируемые подъезды. Убогие и полуразрушенные фасады домов. Плохо работающие лифты. Протекающие крыши. Рвущиеся трубы и т.п. На все вопросы по неудовлетворительному состоянию жилищного фонда – мы слышим от руководителей коммунальных предприятий города один ответ: нет денег. Однако какими-либо расчетами и экономическими обоснованиями своей позиции руководство жилищно-коммунального комплекса себя не утруждает. Понадобился целый месяц, чтобы администрация представила суду хотя бы какие-либо документы, на которых основано Постановление главы города о новых тарифах на 2004г. Анализ планов и фактически проведенных работ по капремонту жилищного фонда не дает оснований считать, что жилищно-эксплуатационные предприятия города расходуют средства по назначению и выполняют заложенные в тарифы объемы работ.
Задача снижения издержек перед жилищно-эксплуатационными предприятиями даже не ставится. Себестоимость их услуг согласно приведенным в суде данным росла темпами, существенно превосходящими индекс роста потребительских цен и цен на энергоносители. Одним из эффективных средств снижения расходов является механизм конкурсного отбора подрядчиков, но он, как уже отмечалось, администрацией не используется. Программа энергосбережения, связанная с большими затратами заемных средств, растянулась на многие годы и не скоро даст свои плоды.
Статистика свидетельствуют о резком повышении квартплаты за последние три года, которое абсолютно не учитывает темпов роста зарплаты. В результате жизненный уровень большинства дубненцев существенно снизился, о чем свидетельствуют массовые протесты граждан, многочисленные обращения в прессу, резолюции профсоюзных организаций. Абсолютная величина, на которую была повышена квартплата постановлением главы города в 2004г. почти равна стоимости квартплаты в 2001г. Незаконным и необоснованным решением главы города нанесен существенный удар интересам населения, не получающим субсидии. А таких большинство и они отнюдь небогатые люди. В условиях, когда бюджетные обязательства перед предприятиями ЖКХ хронически не выполняются, накапливаются долги, о безубыточном функционировании системы ЖКХ не идет и речи. Игнорирование администрацией города федеральных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, непродуманный механизм начисления субсидий не обеспечивают социальную защищенность граждан, усиливают социальную напряженность в обществе.
Таким
образом, в г.Дубне власти проигнорировали практически все положения Концепции
жилищно-коммунальной реформы. О том, как выполнялось законодательство, принятое
в развитие Концепции реформы, будет видно из ниже приведенного анализа.
4.
Анализ тарифной политики администрации г.Дубны.
Предприятия, оказывающие жилищно-коммунальные услуги населению, как правило, являются естественными (локальными) монополистами, поэтому цены на их услуги подлежат регулированию. Это означает, что затраты этих предприятий должны быть экономически обоснованными, а прибыль не должна превышать пределов, установленных регулирующим органом. Право регулирования тарифов на ЖКУ, за исключением стоимости газа и электроэнергии, законом предоставлено органам местного самоуправления и региональным энергетическим комитетам. Эту деятельность они должны осуществлять в порядке, установленном Правительством РФ.
В условиях, когда
большинство граждан оплачивает стоимость ЖКУ не по счетам за фактически
выполненные работы и оказанные услуги, а по расчетным данным, особое значение
имеет соблюдение инструкций и правил составления плановых калькуляций себестоимости
услуг предприятий ЖКХ, включаемых в тариф, соблюдение установленных нормативов
на фонд оплаты труда и другие нормируемые затраты.
4.1. Формирование тарифов на
содержание и ремонт жилья.
Администрацией города представлены два документа: один называется «Тариф на содержание и ремонт жилого фонда МУП ЖКУ на 2004г.», другой – «Себестоимость эксплуатации жилищного фонда МУП ЖКУ-2 на 2004г.». Документы не имеют реквизитов и лишь условно могут быть названы калькуляциями. В администрации г.Дубны подобная калькуляция (названная «тарифом» или «себестоимостью») – единственный документ, позволяющий судить о том, в каком порядке происходит планирование и утверждение тарифов на содержание и ремонт жилья.
Анализ представленных калькуляций показывает, что они не соответствуют нормативно-методическим указаниям Госстроя России, который является уполномоченным органом Правительства РФ по проведению жилищно-коммунальной реформы. Эти указания содержатся в двух основных документах:
Постановление Госстроя № 9 от 23.02.99г. (в редакции от 12.10.2000г. № 103), которым утверждена «Методика планирования, учета и калькулирования себестоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства», разработанная на основании Постановления Правительства РФ № 552 от 5.08.92г.
Приказ Госстроя № 303 от 28.12.2000г. «Об утверждении методических рекомендаций по финансовому обоснованию тарифов на содержание и ремонт жилищного фонда».
В Постановлении Госстроя № 9 указано на особенности планирования себестоимости отдельных видов услуг. В п.7.1.5. подробно расписаны все виды расходов, которые должны включаться в калькуляцию себестоимости услуг ЖКХ. Для содержания и ремонта жилищного фонда предусмотрена специальная форма калькуляции Ф 6-ж. Как видно из плановых калькуляций, представленных администрацией, в них отсутствуют такие важнейшие разделы, как:
300 (код строки) – ремонт конструктивных элементов жилых зданий;
400 – ремонт и обслуживание внутридомового инженерного оборудования;
500 – благоустройство и обеспечение санитарного состояния жилых зданий и придомовых территорий.
Нет данных по структуре обслуживаемых площадей, включающих нежилые помещения, и не сделана корректировка себестоимости, учитывающая нежилые помещения. Отсутствуют данные по структуре доходов предприятий ЖКХ (код 1500), в т.ч. платежи населения (код 1510), экономически обоснованный тариф (код 1600), тариф для населения (код 1700).
Подобные замечания по планированию себестоимости услуг сделали и эксперты, проводившие аудит по договору с администрацией. Согласно п.2 ст.6 ФЗ «Об аудиторской деятельности» организация обязана «оперативно устранить выявленные аудиторами в ходе аудиторской проверки нарушения правил ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности». Тем не менее, метод планирования себестоимости услуг МП ЖКУ и МП ЖКУ-2, судя по калькуляции расходов на 2004г., содержит все те же недостатки, что и ранее применявшийся.
Себестоимость услуг по содержанию и ремонту жилья в расчете на 1 кв.м определяется делением суммарных плановых затрат на общую обслуживаемую площадь включая ЖСК и общежития. Однако в представленных администрацией калькуляциях суммарные расходы делятся на площадь жилья без учета ЖСК и общежитий, что привело к незаконному завышению расчетной себестоимости услуг МП ЖКУ и неправильному установлению тарифа на содержание и ремонт жилья. Можно предположить, что с помощью таких «хитростей» ЖКУ хочет частично компенсировать недополученное финансирование из бюджета. В 2002г., например, так и получилось: планировали расходы в сумме 48683 тыс.руб., а получили – 57818 тыс.руб.
Согласно постановлению главы города № П-2 тариф на содержание и ремонт жилья утвержден с учетом НДС, однако в расчетах указанный налог не выделен. По словам начальника управления экономики и планирования администрации Лабудевой Л.И. НДС включен в расчет тарифа. Но это, по всему видно, не так. Мы предполагаем, что администрация просто запуталась в правилах начисления этого налога и его не уплачивает.
Таким образом, при установлении тарифа на
содержание и ремонт жилья главой города не учтены замечания экспертов по поводу
не соответствия методическим указаниям Госстроя России плановых калькуляций
себестоимости данной услуги. Расчет себестоимости и тарифа на услуги МП ЖКУ и
ЖКУ-2 сделан неверно как по форме, так и по содержанию. Отсюда
следует, что тарифы на содержание и ремонт жилья главой города устанавливаются
произвольно с нарушением нормативно-методических указаний Правительства РФ.
4.2.Насколько
эффективно используются средства, собранные с населения на содержание и ремонт
жилья?
Согласно плановой калькуляции на 2003г. плановая себестоимость услуг МП ЖКУ, включенных в тариф для населения, после очередного повышения составила 7 руб. на 1 кв.м площади жилья в месяц. Эта цифра получена путем деления плановых затрат МП ЖКУ на обслуживаемую площадь жилого фонда. Суммарные расходы МП ЖКУ были запланированы в сумме 67 млн.руб., из них фонд зарплаты с начислениями – 41,46 млн.руб., расходы на материалы были запланированы в объеме 11 млн.руб., по подрядным договорам – 2,6 млн.руб. Что же получили по итогам года? Если верить директору МП ЖКУ Ульяновскому, этих денег (67 млн.руб.!!!) не должно было хватить его предприятию (такой тариф делает его «заведомо убыточным»), поэтому в 2004г. тарифы были вновь повышены, причем не на 10-15% , как в других городах, а на все 50%.
На самом деле согласно отчетной калькуляции фактические расходы МП ЖКУ в 2003г. составили 52, 6 млн.руб., т.е менее 80% от плановых. Из них фонд оплаты труда составил 36,2 млн.руб. , расходы на материалы – 4,43 млн.руб., по договорам подряда – 0. В итоге в расчете на 1 кв.м площади жилья расходы составили 5,55 руб. в месяц против запланированных 7 руб. Причем невыполнение плана, оплаченного вперед населением через утвержденный тариф на содержание и ремонт жилья, произошло в основном за счет материалов и подрядных работ и в меньшей степени коснулось фонда заработной платы. Поскольку расходы на материалы составили лишь 40% от запланированных (и включенных в тариф), а подрядные работы – 0%, то, следовательно, и реальные услуги и работы, выполненные работниками МП ЖКУ, не превысили указанных процентов от плана. Строго следуя закону МП ЖКУ не только не должно было повысить тариф на свои услуги в 2004г., но, наоборот, обязано вернуть потребителям стоимость не оказанных в 2003г. услуг и невыполненных работ в размере 1,45 руб. с 1 кв.м в месяц.
Много вопросов возникает по поводу капитальных ремонтов жилья. План по капремонту по МП ЖКУ на 2003г. составлял 21,3 млн.руб., израсходовано по факту – 27,45 млн.руб. Казалось бы план перевыполнен, но на самом деле из 57 позиций, предусмотренных планом, выполнено лишь 10 на сумму 6,4 млн.руб. Вне плана отремонтировано 42 объекта на сумму 21 млн.руб. Причем большая часть средств была освоена на асфальтировании внутриквартальных дорог, т.е. на проведении непрофильных для ЖКУ работ.
Из-за отвлечения финансовых и трудовых ресурсов на выполнение внеплановых и непрофильных работ не выполнены запланированные на 2003г. следующие ремонты:
- ремонт мягкой кровли по пр.Боголюбова 15,29; Попова 2,7,8; Правды 27; Строителей 4; Ленинградская 1;
- ремонт шиферной кровли 5 домов;
- ремонт фасадов: Инженерная 28; Строителей 12; Правды 21,23,29 и другие на общую сумму 1,884 млн.руб.;
- ремонт системы отопления, водоснабжения, канализации на сумму 1,858 млн.руб.;
- герметизация стыков стеновых панелей;
- комплексный капремонт домов по ул.Железнодорожной 21,23 (дома «Альтаира») на 1,68 млн.руб.;
металлические двери под домофоны: из запланированных 720 тыс.руб. исполнено 143 тыс.руб.;
огнезащитная пропитка деревянных конструкций – 231 тыс.руб.;
замена конструкций кровли – 926 тыс.руб.;
ремонт аварийных несущих торцевых стен Строителей 12, Московская 12, Понтекорво 2, Ленинградская 1 – 311 тыс.руб.
и многие другие неотложные и необходимые ремонтные работы.
В этом факте явно просматриваются признаки коррупции, поскольку
получается, что чиновники по своему субъективному усмотрению могут выбирать
объекты, подлежащие ремонту, игнорируя утвержденный перечень работ, включенных
в тариф.
По текущему ремонту еще больше возникает вопросов. Администрация так и не смогла ответить на вопрос, куда были потрачены 30 млн.руб., заложенные в калькуляцию себестоимости услуг МП ЖКУ по строке «Текущий ремонт» на 2003г..
Анализируя выше приведенные
и другие цифры можно прийти к выводу о том, что граждане, оплачивающие услуги
МП ЖКУ по статье «Содержание и ремонт жилья», фактически за свой счет содержат
штат работников предприятия, не получая от них положенные объемы и качество
услуг.
4.3. Формирование тарифов на коммунальные
услуги.
Цена, по которой население оплачивает коммунальные услуги (тепло, вода, водоотведение), формируется путем умножения тарифа на норматив потребления. Согласно п.8 постановления Правительства РФ «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» № 887 от 2.08.99г. «Органами местного самоуправления утверждаются: нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг; ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме тарифов на электроэнергию и газ) с учетом реализации мероприятий по их снижению в результате выявляемых при проведении экспертизы тарифов на товары, работы, и услуги, учитываемых в их оплате, необоснованных затрат».
Администрацией не указаны нормы законодательства и не представлены правовые акты, на основании которых в постановлении № П-2 установлены нормативы потребления воды и тепла, не представлены планы мероприятий по сокращению издержек и устранению необоснованных затрат, выявленных в ходе экспертизы тарифов. Энергетический комитет Московской области, на решения которого ссылается администрация, утверждает лишь тарифы, но не нормативы потребления коммунальных услуг.
Практика применения счетчиков расхода воды показала, что при установке счетчиков расход воды уменьшается в среднем в три раза по сравнению с нормативами, установленными главой города. Это свидетельствует о завышении нормативов потребления коммунальных услуг. Следует учесть, что установка счетчиков воды и тепла в большинстве домов старого фонда практически невозможна.
4.4.
Пересмотр тарифов.
Из текста постановления главы города можно сделать ошибочный вывод о том, что ранее город не имел утвержденных тарифов на ЖКУ. Между тем постановлением главы города № 207 от 28.02.03г. уже были утверждены тарифы, пересмотренные в связи с повышением цен на электроэнергию и газ. Тарифы, утвержденные постановлением № П-2 от 09.01.04г., увеличены по сравнению с прежними на 50-90%%. Никаких расчетов и обоснований существенного повышения тарифов на ЖКУ главой города не представлено. Не дается объяснений этому повышению и в заключении экспертизы, на которую ссылается глава города в своем постановлении, и в материалах судебного дела.
Главой города нарушена норма ст.15 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» № 4218-1, согласно которой «Пересмотр или изменение цен на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений и тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях может осуществляться, как правило, не чаще одного раза в год одновременно с принятием решения об утверждении местного бюджета... Не допускается изменение этих цен и тарифов в течение финансового года без одновременного внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты о местных бюджетах на текущий финансовый год». Постановление Совета депутатов о бюджете на 2004г. было принято 27.11.03г., т.е. существенно раньше постановления главы города № П-2 от 09.01.04г. о новых тарифах на жилищно-коммунальные услуги. Администрация города не вносила на рассмотрение Совета депутатов изменения и дополнения в бюджет на 2004г. в связи с повышением цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги с 01.02.2004г., следовательно, главой города нарушено вышеуказанное требование федерального закона. Утверждение представителя ответчика о том, что в бюджете на 2004г. утверждены измененные тарифы на ЖКУ, не соответствует действительности. Доказательством того, что администрация не учитывала в бюджете на 2004г. новые тарифы на ЖКУ являются бюджетные показатели по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство». На 2003г. расходы были запланированы в сумме 185,7 млн.руб., в том числе целевые субсидии и субвенции 92,7 млн.руб. А на 2004г. запланировано 157,3 млн.руб., включая целевые субсидии в сумме 76 млн.руб. Т.е. в бюджете на 2004г. расходы на ЖКХ не только не повышены в связи с ростом тарифов, а даже понижены, что никак не стыкуется с утверждениями представителя ответчика в суде о том, что новые тарифы были учтены при утверждении бюджета города на 2004г.
При установлении тарифов на коммунальные услуги главой города нарушено постановление Федеральной энергетической комиссии № 66-э/1 от 25.08.03г. «О предельных уровнях тарифов на электрическую и тепловую энергию на 2004г.». В постановлении главы города № П-2 установлены тарифы на отопление, превышающие прежний уровень на 60%, в то время как ФЭК установила предельный уровень повышения тарифа на тепловую энергию на 2004г. в размере не выше 16%.
При установлении нового тарифа на
содержание и ремонт жилья в размере 9,56 руб. за 1 кв.м в месяц главой города
нарушен принцип экономической необходимости и целесообразности. Так, согласно
плановой (отчетной) калькуляции себестоимости услуг МП ЖКУ по содержанию и
ремонту жилья тариф в 2003г. был установлен в размере 7руб. за 1 кв.м в месяц
(без учета капремонта), а выполнен по итогам 2003г. в сумме 5,55 коп. Т.е.
исполнение МП ЖКУ плановой суммы, заложенной в тариф на 2003г., составило менее
80%. Например, в тариф на 2003г. были заложены (запланированы) затраты в сумме
32,4 млн.руб., по факту расходы составили 21,7 млн.руб., а на 2004г.
запланированы в сумме 38,9 млн.руб. Причем перечень работ, выполненных в 2003г.
в порядке текущего ремонта по запросу суда ответчиком так и не представлен. Тоже
самое по статье «Содержание домохозяйства»: план 2003г. – 20,5 млн.руб., факт –
18,2 млн.руб., план на 2004г. – 25,6 млн.руб. Так какой же был смысл повышать
тариф в 2004г. до 9,56 руб. за
Таким
образом органы местного самоуправления г.Дубны не имели ни законных, ни
экономических оснований для пересмотра тарифов на ЖКУ в сторону увеличения.
4.5.
Независимая экспертиза тарифов.
Согласно законодательству пересмотру
тарифов на ЖКУ должно предшествовать проведение независимой экспертизы тарифов
в порядке, установленном органами местного самоуправления. В постановлении главы
города о повышении тарифов на ЖКУ № П-2 записано, что оно принято «с учетом результатов независимой экспертизы
тарифов». Органы местного самоуправления г.Дубны в лице Совета депутатов не
устанавливали порядок проведения независимой экспертизы тарифов, как это предусмотрено
ст. 15 Закона «Об основах федеральной жилищной политики в РФ». Поскольку такой порядок не был установлен
местными правовыми актами, то и назначение экспертизы единолично главой города
является неправомерным.
Как следует из текста договора № 2338 аудиторами проводилась экспертиза экономической обоснованности затрат на жилищно-коммунальные услуги, а не тарифов. К затратам, включаемым в себестоимость услуги, добавляется рентабельность и НДС, затем полученная стоимость услуги умножается на норматив – получаем величину тарифа (ставки) для оплаты населением стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. В экспертное заключение не вошли анализ нормативов потребления коммунальных услуг, рентабельности предприятий ЖКХ, системы регулирования тарифов на услуги монополий ЖКХ и многие другие данные, на основании которых можно было сделать вывод об обоснованности или необоснованности утвержденных главой города тарифов на ЖКУ. В нарушение методических указаний Госстроя в материалах экспертизы отсутствуют такие важные сведения, как анализ распорядительных и организационных документов, сведения о динамике цен на приобретаемые товарно-материальные ценности, сведения о доле в себестоимости затрат на энергоресурсы, результаты выборочной проверки выполненных работ, анализ обоснованности расходов, результаты проверки целевого использования ремонтного фонда, объемы планово-предупредительных работ, доля аварийно-восстановительных работ и др. Согласно Постановлению № 13 Госстроя экспертиза должна включать финансовую и технологическую экспертизу, однако аудит коснулся только финансовой и не затронул технологическую экспертизу. Результаты такой неполной и поверхностной экспертизы не могут служить основанием для экономического обоснования тарифов на ЖКУ.
Кроме того, анализ отчета аудитора, представленного ответчиком, показывает, что организация проверки и ее результаты противоречат действующему законодательству, содержат признаки фальсификации и подлога финансовых документов. Об этом свидетельствуют следующие факты.
1) В отчетах аудитора по каждому предприятию ЖКХ указано, что «экспертиза проводилась в соответствии с постановлением Госстроя РФ № 13 от 11.11.98г. «Об утверждении положения о проведении экспертизы экономически обоснованных тарифов на товары, работы, услуги, учитываемых в оплате жилья и коммунальных услуг». Однако заключение экспертизы и отчеты аудитора, предоставленные ответчиком суду, существенно противоречат данному постановлению Госстроя РФ, а также Приказу Госстроя № 17-142 от 29.12.97г. «Об утверждении методики проведения аудита тарифов в организациях, оказывающих жилищно-коммунальные услуги», не содержат в полном объеме информацию, которая в обязательном порядке должна быть представлена в заключении экспертной организации.
2) Выбранная администрацией города на непрозрачных условиях аудиторская организация была неправомочной проводить аудит, поскольку не удовлетворяла требованиям ФЗ «Об аудиторской деятельности». Согласно п.1 ст.3 Закона «Аудитором является физическое лицо, отвечающее квалификационным требованиям, установленным уполномоченным федеральным органом, и имеющее квалификационный аттестат аудитора». Согласно п.5 ст.4 «В штате аудиторской организации должно состоять не менее пяти аудиторов». В отчете аудиторов записано, что в экспертизе принимали непосредственное участие четыре специалиста, из которых только один имел квалификационный аттестат аудитора. Причем само заключение экспертизы подписано директором фирмы и руководителем проверки, которые не имеют аттестатов аудитора.
3) Аудиторская проверка была проведена только в трех организациях, оказывающих жилищно-коммунальные услуги: МП ЖКУ, МП «Городское благоустройство» и МУП «ПТО ГХ». Результаты такой проверки не позволяют применить метод сравнения технико-экономических показателей однопрофильных предприятий ЖКХ и не дают полной картины по городу, поскольку экспертиза не проводилась в двух других городских организациях-поставщиках коммунальных услуг – ОГЭ ОИЯИ и ОАО «Энергия-Тензор», а также в МП ЖКУ-2 и ряде других более мелких предприятий, обслуживающих лифтовое хозяйство и пр.
4) Анализ отчетов аудитора, представленный суду ответчиком, позволяет сделать вывод о том, что рекомендованная экспертами величина тарифов на 2004г. принята на основании сомнительных и непроверенных данных. Этот вывод подтверждается и тем, что аудиторы не взяли на себя «ответственность за правильность выводов, сделанных на основе представленных документов». Достоверность первичных документов, представленных на экспертизу, можно было установить на основании отчетов о проведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий ЖКХ. Тем более, учитывая, что экспертиза затрат предприятий ЖКХ города проводилась впервые. Суд не удовлетворил ходатайство заявителя об истребовании копий отчетов о ревизиях, проведенных на предприятиях ЖКХ, из чего мы сделали вывод о том, что такие ревизии не проводятся. Администрация нас в этом не разубедила.
Примером фальсификации могут служить недостоверные данные о расходах проверяемых предприятий ЖКХ в предыдущие годы, в результате чего в экспертном заключении приведена искаженная картина динамики роста стоимости жилищно-коммунальных услуг.
В таблице 2 приложения к отчету, отражающей динамику затрат, включаемых в себестоимость услуг по содержанию и техническому обслуживанию жилищного фонда на 2001-2003г.г. МП ЖКУ, приведена следующая динамика тарифов: 2001г. – 5,35 руб. на 1 кв.м в месяц, 2002г. – 5,34 руб., 2003г. – 8,14 руб. Относительный рост составил 152% к 2001г. На самом деле, если бы аудиторы проверили эти данные, сверив с постановлениями главы города, то могли обнаружить существенную разницу в цифрах: 2001г.- 3,92 руб. без лифта (П-1022 от 31.08.01г.); 2002г.- 5,7 руб. (П-377 от 03.02г.); 2003г.- 8,4 руб. (П- 207 от 28.02.03г.). Как видно, динамика роста тарифов в реальности составляет не 152%, как записано в отчете аудитора, а 214%. Этот реальный показатель соответственно мог повлиять на выводы экспертов и их рекомендации по тарифу на 2004г.
Аналогичная ситуация с водоснабжением и водоотведением: по воде тариф на 2002г менялся в течение года с 3 руб. до 3,9 руб. за 1 куб.м в месяц, а в табл.2 отчета аудитора указаны фактические расходы в 2002г. в размере 4,84 руб. Водоотведение (канализирование): с 2,7 руб. до 3,6 руб. за 1 куб.м в месяц, а в табл.2 – 4,2 руб. (без НДС).
В отчете аудитора (табл.1) указано, что себестоимость услуг ПТО ГХ по теплоснабжению на 2003г. была утверждена в размере 363,59 руб. за 1 Гкал (без НДС), а на самом деле главой города с 01.03.03г. был утвержден тариф в размере 296 руб. (без НДС). Приняв за основу цифру 363,59 руб., аудиторы рекомендовали на 2004г. повысить указанный тариф до 427,93 руб., т.е. не более чем на 20%. На самом деле рекомендованный экспертами тариф превысил почти на 50% тариф 2003г. Мы предполагаем, что указанные нестыковки и противоречия явились следствием предоставления аудиторам недостоверных данных, что следует квалифицировать как служебный подлог с соответствующими правовыми последствиями. Напрашивается вывод о том, что и в энергетический комитет Московской области могли быть предоставлены ложные сведения, на основании которых городу были утверждены тарифы на тепло и воду на 2004г., существенно превысившие уровень роста 16%, установленный на 2004г. постановлением Федеральной энергетической комиссии РФ № 66-э/1 от 25.08.03г.
5) По вызову суда, направленному за месяц до заседания суда, в качестве свидетеля явился аудитор аудиторской фирмы «Финансы М», не участвовавший в проведении экспертизы тарифов в г.Дубне. Он не ответил и не мог ответить ни на один вопрос представителей заявителя, касающийся конкретных результатов и выводов аудиторов. Более того, сам он специализируется в проведении общего аудита и экспертизой тарифов на ЖКУ никогда не занимался. Представители фирмы, принимавшие непосредственное участие в проведении проверки в г.Дубне, в суд не явились даже по повторному вызову суда.
6) В доказательство правомочности проведенной экспертизы затрат на ЖКУ администрацией представлены суду документы, имеющие также признаки фальсификации:
- Календарный план аудиторской проверки не имеет ни даты начала, ни даты окончания проверки.
- Акт сдачи-приемки работ № 2338 датирован 28.11.03г., хотя экспертиза к этому времени не закончилась и заказчику не были представлены экспертные заключения – последнее из них датировано 22.12.04г.. Акт, подтверждающий выполнение работ на сумму 190 тыс.руб., не заверен печатью исполнителя и копия документа, представленного суду, также никем не заверена.
- В экспертных заключениях под фамилиями генерального директора ЗАО «Финансы М» Батуева М.В. и руководителя проверки Комарова А.В. стоят совершенно другие подписи, отличные от тех, которыми указанные лица подписались в акте выполненных работ.
- Копии лицензии на осуществление аудиторской деятельности и аттестата аккредитации в Госстрое России, представленные суду, сделаны с копий, а не оригиналов документов, причем не заверенных нотариусом.
Из указанного выше следует, что ответчик не представил необходимые доказательства о наличии полномочий у группы лиц, проводивших аудит, представлять аудиторскую фирму ЗАО «Финансы М» и проводить экспертизу тарифов на ЖКУ. В последствии указанной фирме не была продлена лицензия Росстроя, что лишний раз свидетельствует в пользу сомнений в правомочности ее аудиторов.
Совершенно
очевидно, что результаты такой неполной, поверхностной и не соответствующей
нормам законодательства экспертизы не могут служить основанием для повышения
тарифов и ставок оплаты населением жилищно-коммунальных
услуг.
4.6. Причины роста тарифов
на ЖКУ и пути сдерживания роста цен на услуги монополистов.
Единственный довод, прозвучавший в суде в пользу повышения тарифов на ЖКУ, это заявление представителя ответчика о том, что если тарифы не поднять, то «городское ЖКХ рухнет». Почему оно должно «рухнуть»– представитель администрации так и не пояснил. Наш анализ, основанный на изучении документов, представленных администрацией города, показал, что финансовые проблемы ЖКХ связаны не с низкими тарифами, а с недофинансированием из городского бюджета: суду представлены доказательства того, что значительная часть начисленных льгот и субсидий, до предприятий ЖКХ не доходит, глава города публично признал этот факт. Согласно данным, представленным администрацией города по запросу депутата Николаева В.П., бюджетные обязательства перед предприятиями ЖКХ по перечислению льгот и субсидий, начисленных малоимущим гражданам, не выполняются. Причем недофинансирование МП ЖКУ и МП ЖКУ-2, если верить отчетным калькуляциям за 2003г., составляет более 30% и заранее планируется как убытки предприятий. Такую же картину мы наблюдаем и в 2004г. Так за 7 мес. текущего года льготы начислены в сумме 44,5 млн.руб., а профинансировано 26,9 млн.руб. Субсидии начислены – 45,1 млн.руб., профинансировано – 29,8 млн.руб. Всего средства, поступившие на счета городских предприятий ЖКХ от населения и из бюджета за указанный период составляют 211,6 млн.руб. Разделив эту сумму на обслуживаемую площадь, которая колеблется вокруг цифры 1,2 млн.кв.м, и на 7 мес., получим 25,2 руб. в расчете на 1 кв.м в месяц. Получается, что население, не пользующееся льготами и субсидиями, по постановлению главы города № П-2 в среднем вынуждено платить более 40 руб. за 1 кв.м в мес. (такую цифру сообщил первый заместитель главы города Дзюба С.Ф. в своем письме № 72-з от 25.02.04г.) – эти деньги поступают в РКЦ, а непосредственно предприятиям ЖКХ из всех источников по факту поступает в среднем чуть более 25 руб. с одного квадратного метра обслуживаемой площади.
Ответ на вопрос, почему это происходит, администрация не дала. Ссылки на недостаток бюджетных средств мы считаем неуместными, т.к. администрация города находит возможности для реализации дорогостоящих и отнюдь не социально значимых проектов – таких, например, как возведение двух ж/д вокзалов ( суммарная стоимость – более 200 млн.руб.), покупка нового здания администрации (60 млн.руб), создание развлекательного комплекса вокруг озера в р-не Б.Волга, реализация мероприятий по наукоградской программе (350 млн.руб.), проектирование Российского центра программирования (100 млн.руб.) и др.
Таким
образом, как мы предполагаем, средства городского бюджета, предназначенные для
компенсации льгот и субсидий малоимущим гражданам, расходуются не по
назначению. Получается, что предприятия
ЖКХ испытывают дефицит средств не из-за низких тарифов, а из-за хронического
невыполнения бюджетных обязательств городской администрацией. Такое
положение дел публично признает и глава города. Так, например, в газете
«Дубненские известия» от 15.05.03г. опубликовано его интервью, в котором он, в
частности, заявляет: «Но мы не платим
никому! Это малообеспеченные граждане не оплачивают свыше 22% от совокупного
семейного дохода. А мы не платим ЖКУ, потому что в бюджете не хватает на это
средств».
Обобщая вышеизложенное,
можно сделать вывод о том, что
необоснованный рост тарифов связан в основном с игнорированием администрацией
города законодательства о жилищно-коммунальной реформе и отсутствием механизмов
финансового и технологического контроля над деятельностью коммунальных служб. Необходимо
срочно организовать систему управления жилищно-коммунальным комплексом города,
установить финансовый контроль над деятельностью коммунальных служб и утвердить
порядок регулирования тарифов на услуги монополистов ЖКХ. Тарифная политика
муниципальных властей должна быть прозрачной и направленной на достижение
баланса интересов поставщиков и потребителей жилищно-коммунальных услуг.
5. Позитивные
перемены… но не у нас.
Реформа ЖКХ не была изначально обречена на неуспех. Об этом свидетельствует опыт некоторых городов, в которых у власти оказались умные и дальновидные руководители. Ниже приводятся некоторые примеры успешной реализации Концепции жилищно-коммунальной реформы по материалам журнала «ЖКХ» (www.gkh.ru), однако мы не склонны принимать все за «чистую монету». Дело в том, что на страницах журнала, как правило, публикуются руководители муниципалитетов или другие заинтересованные лица, склонные к преувеличению своих достижений. Но, тем не менее, если в их материалах содержится хотя бы 30% правдивой информации, то и этот опыт заслуживает внимания. По крайней мере, авторы публикаций разбираются в том, о чем пишут.
Журнал ЖКХ № 2, 2004г. А. Г. Быков, заместитель мэра Ангарского муниципального образования. «Эксперимент по управлению жилищным фондом». В статье приводятся примеры преобразований в управлении жилищным фондом, внедрения принципов конкуренции, совершенствования договорных отношений и др. Приводим некоторые выдержки из данной публикации:
«Программа реформирования сферы ЖКХ на 2003 год.
Завершение
процесса перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг,
необходимость совершенствования системы социальной защиты малообеспеченных
слоев населения требуют определенных действий со стороны органов местного
самоуправления. Администрацией Иркутской области разработана Программа
реформирования сферы ЖКХ, направленная на дальнейшее развитие начатых в г.
Ангарске преобразований, дополняющая их рядом новых мероприятий.
Главная
цель программы – улучшение условий проживания граждан и формирование
эффективной муниципальной жилищно-коммунальной системы хозяйствования,
обеспечивающей социальную ориентацию, качество ЖКУ, конкурентоспособность
предприятий и организаций ЖКХ.
В
основу Программы положены законодательная база и требования нормативных
документов в области ЖКХ, разработанных как на правительственном, так и
областном уровнях.
Задачи,
определенные Программой, направлены на создание системы эффективного управления
жилищным фондом и социальной защиты населения, совершенствование договорных
отношений, ценовой политики, реализацию технической политики, реконструкцию,
модернизацию и энергоресурсосбережение в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Совершенствование
договорных отношений.
Ключевой
проблемой реформирования сферы ЖКХ города является совершенствование системы
договорных отношений, обусловленное появлением в этой сфере хозяйствующих
субъектов различных организационно-правовых форм.
Перед
администрацией стоит задача доведения системы договорных отношений до уровня,
когда формирование муниципального заказа, организация системы расчетов, а также
применение экономических санкций приобретут полноценный характер. Главные функции в этом отводятся МУ “Служба
заказчика”. В настоящее время около 60% нанимателей и собственников жилья
имеют договоры с обслуживающими организациями.
Завершение
перехода на реальные договорные отношения между предприятиями-поставщиками и
потребителями жилищно-коммунальных услуг, развитие конкурентной среды,
предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых
услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление
жилищным фондом и его обслуживание, выполняющих ремонтные работы, – вот то, что
стало приоритетным в деятельности ЖКХ в
В
январе
муниципальная
собственность – 33%;
частная
собственность – 62%;
ведомственная
собственность – 4%;
ТСЖ,
ЖСК – 1%.
В настоящее
время в результате разгосударствления жилищных организаций 17% жилищного фонда
города обслуживают немуниципальные структуры.
С
учетом положительных тенденций в этом направлении, особенно рационального
распределения финансовых ресурсов, направляемых на сохранение жилищного фонда,
будет продолжена работа по увеличению количества “пилотных” проектов.
Намечено
разделить функции управления и исполнения работ, а следовательно, завершить
формирование договорных отношений между собственником жилья, управляющими
компаниями и подрядными организациями. Указанное разделение функций в отношении
муниципального жилищного фонда особенно важно для прекращения практики
выполнения муниципалитетом хозяйственных функций по управлению жилищным фондом.
МУ “Служба заказчика”, действующая от имени
органа местного самоуправления, должна обеспечить:
соблюдение
нормативно-технических требований по содержанию и использованию жилья и
объектов коммунальной инфраструктуры;
необходимый
уровень финансирования для содержания недвижимости;
заключение
договора с выбранной на конкурсной основе либо созданной организацией на
управление муниципальным жилищным фондом, а также на организацию и
предоставление других услуг коммунального назначения;
систематический контроль за
реализацией договоров.
Управляющая организация должна обеспечить:
поддержание
в надлежащем состоянии и модернизацию недвижимости;
выбор
подрядчиков на выполнение работ во вверенном ей в управление жилищном фонде;
заключение
договоров и контроль за их выполнением;
сбор
платежей за ЖКУ с населения.
В
качестве основного требования к управляющим структурам выдвигается
ориентированность на удовлетворение нужд жителей в части предоставления им ЖКУ.
Продолжается
работа по переводу ЖЭУ и ЖЭКов на внутренний хозрасчет с целью выведения в
дальнейшем на самостоятельную работу в виде подрядчиков на выполнение работ,
связанных с эксплуатацией жилищного фонда.
Планируется
работа по созданию условий для формирования ТСЖ с определением муниципалитета
как одного из собственников доли имущества в составе жилых зданий в целом.
Тарифная политика. На территории
Ангарского муниципального образования установлен предельный уровень платежей
населения за ЖКУ в размере 90% от затрат на их предоставление. Полный тариф по
горячей воде и отоплению, вывозу ТБО, электроэнергии, газу действует с 1 января
Другим
положительным примером может служить реформирование ЖКХ в г.Малоярославце Калужской области.
Город, имеющий бюджет в десять раз меньший, чем Дубна (при гораздо меньшей
разнице в численности населения), сумел сохранить и развить коммунальную
инфраструктуру. Приводим выдержки из статьи Г.С.Крючкова, главы администрации
МО “Город Малоярославец”, Калужская
область.
«Как сделать ЖКХ эффективным
Несколько лет назад часть жилищного фонда г. Малоярославца находилась буквально на грани замерзания. УМП “Коммунальные электрические и тепловые сети” работало неэффективно, поэтому администрация города была вынуждена заняться проблемами энергосбережения в первую очередь. Городской Думой и администрацией города были утверждены Основные направления деятельности Городской Управы в области реформирования жилищно-коммунального хозяйства, в т. ч. изменение системы управления жилищным фондом и реконструкция объектов инженерной инфраструктуры города (объектов водоснабжения и канализации, тепло- и электроснабжения).
Изменение системы управления жилищным фондом
Данное направление не требовало финансовых затрат. Необходимо было решиться на создание конкуренции в обслуживании жилья. Долгое время эта идея всеми, в т. ч. работниками ЖКХ, воспринималась негативно. Жители города, депутаты Городской Думы опасались, что частные фирмы поработают некоторое время, обогатятся и исчезнут. Было понятно и нежелание руководителей предприятий создавать себе конкурентов: предприятие, имеющее на своем балансе жилищный фонд, собирало с жителей плату за жилищно-коммунальные услуги, само планировало и выполняло работы и само себе их оплачивало. Никакого контроля над качеством и объемами работ не существовало. Из одного заработанного рубля 80–85 коп. уходило на зарплату и налоги, и только 5–10 коп. – на материалы.
Но первый шаг в изменении системы управления все же был сделан – была создана управляющая компания в лице Муниципального учреждения “Управление энергетики и ЖКХ”, на баланс которой передали весь жилищный фонд. Компания не занимается хозяйственной деятельностью: от имени жильцов заключает договоры с предприятиями на поставку коммунальных услуг и обслуживание жилья, собирает с жителей плату за ЖКУ и расплачивается с предприятиями-поставщиками за фактически предоставленные услуги и выполненные работы. Таким образом, МУ выполняет функции муниципальной Службы заказчика, расчетно-кассового центра, социальной защиты населения, заказчика-застройщика по строительству и реконструкции объектов ЖКХ, координирует работу жилищно-коммунальных предприятий, а также организует работу по внедрению энерго- и ресурсосберегающих технологий и оборудования. В целях снижения затрат проводятся конкурсы на выполнение работ капитального характера. Осуществляется привлечение населения к управлению жилищным фондом через домовые и уличные комитеты, создано 4 кондоминиума.
С 1997 по
Тарифная политика
До недавнего времени деньги с населения за тепло, электроэнергию, холодную и горячую воду, вывоз мусора и т. д. собирала жилищно-эксплуатационная организация, которая должна была сразу перечислять средства поставщикам ресурсов. Но, как часто бывает, при имеющемся доступе к финансам возникает соблазн использовать их, хотя бы временно, на собственные нужды. В результате поставщики услуг и энергоресурсов получали платежи с опозданием и не в полном объеме. Разобраться, кто, кому, за что и сколько должен, было практически невозможно. Страдало от этого в первую очередь платящее за все население, в отношении которого поставщики ЖКУ вводили ограничения как за неуплату.
Теперь сбором всех коммунальных платежей населения, расщеплением их на составляющие и направлением средств конкретным поставщикам конкретных услуг занимается МУ “Управление энергетики и ЖКХ”. Вся цепочка прохождения платежей стала более прозрачной, городская администрация ежедневно получает информацию об оплате гражданами услуг (по видам) и о перечислении средств поставщикам услуг.
Очень важно, как утверждаются тарифы на коммунальные услуги и насколько эффективно расходуются средства предприятий ЖКХ. Утверждение тарифов проходит в несколько этапов. Сначала делается расчет тарифов на предприятиях с участием специалистов МУ “Управление энергетики и ЖКХ” для проверки. Далее расчет направляется в РЭК, департамент регионального развития, департамент строительства и ЖКХ на согласование. Согласованные тарифы поступают в Городскую Думу, где рассматриваются рабочей комиссией, выносящей предложение об утверждении или отправке на доработку. Кроме этого проводится аудиторская проверка ФГУП ЦНИС Госстроя России. Такая довольно сложная процедура не позволяет предприятиям завышать тарифы.
Тарифы разбиты следующим образом:
подрядчику оплачивается 100% стоимости услуг по содержанию жилищного фонда на основании протокола собрания домовых комитетов; электроэнергия, расходуемая на освещение подъездов, подвалов, оплачивается напрямую УМП “КЭиТС”;
текущий ремонт оплачивается по актам выполненных работ, оформленных по затратному методу (стоимость материалов, запчастей, накладные расходы), по каждому дому отдельно;
капитальный ремонт оплачивается по актам выполненных работ, оформленных по Единым нормам и расценкам (ЕНиР);
из стоимости холодной воды выделяется стоимость потребленной электроэнергии и оплачивается ОАО “Калугаэнерго”;
из стоимости тепла выделяется стоимость потребленного газа и электроэнергии и оплачивается соответственно ОАО “Калугарегионгаз” и ОАО “Калугаэнерго”.
Таким образом, напрямую поставщику энергоресурсов (жилищных, коммунальных услуг) поступают причитающиеся именно ему финансовые средства.
Администрацией города и МУ “Управление энергетики и ЖКХ” проводятся периодические проверки целевого расходования средств предприятиями ЖКХ, нецелевого использования не выявлено.
Открытость ЖКХ города является одной из сильных сторон: в местной газете постоянно публикуются материалы об успехах, проблемах, недостатках в работе отраслевых предприятий, руководители предприятий ежемесячно отчитываются перед уличкомами и домкомами.
Введение единого платежного документа на все виды жилищно-коммунальных услуг также повысило прозрачность финансирования предприятий ЖКХ и улучшило работу с неплательщиками.
Предприятия ЖКХ очень страдают от задолженности федерального бюджета по льготам и из-за неплатежей населения за ЖКУ. Чтобы как-то выжить, они вынуждены были взять кредиты на сумму 13 млн руб. Если учесть задолженность по зарплате на некоторых предприятиях, выходит, что поставка жителям ЖКУ осуществляется за счет взятых кредитов, которые предприятия покрывают своими силами, задерживая зарплату своим сотрудникам.
Длительное время администрация города безуспешно пытается решить вопрос покрытия задолженности по федеральным льготам. Внедрение адресной социальной помощи может несколько сгладить эту проблему.
Коммунальные службы ведут активную работу с населением по сокращению задолженности по оплате ЖКУ, однако часто юридические формальности не позволяют более решительно бороться с недобросовестными плательщиками. Гражданам, попавшим в сложную финансовую ситуацию, администрация оказывает адресную помощь.
Что предстоит сделать
В
Будет продолжена работа по созданию системы целевого финансирования предприятий за предоставленные ЖКУ, т. е. если в тарифе заложен 1 руб. на зарплату и 2 руб. – на энергоресурсы, то предприятию так и будет перечислено: на один спецсчет – 1 руб. на зарплату, а на другой спецсчет – 2 руб. на энергоресурсы. Эта своего рода казначейская система позволит сделать прозрачной всю финансовую деятельность предприятий ЖКХ.
Одной из самых главных задач реформы ЖКХ является привлечение жителей к управлению жилищным фондом через создание товариществ собственников жилья (ТСЖ). Для ее решения необходимо преодолеть много проблем.
В советское время весь жилищный фонд находился в государственной, ведомственной или кооперативной собственности. Стоимость услуг везде была одинакова, но их качество в кооперативном и ведомственном жилищном фонде зачастую было выше.
С началом перестройки резко возросла стоимость энергоресурсов и материалов, а стоимость оплаты жилья не покрывала затрат на его содержание, поэтому государство и ведомства “сбросили” жилье на баланс муниципалитетов. По экономическим причинам вынуждены были сделать это и жилищные кооперативы. Таким образом, муниципалитет взял на себя все затраты по содержанию жилья.
С началом процесса приватизации жилья доля собственности муниципалитетов в жилищном фонде постоянно уменьшается и сейчас составляет около 30%. В то же время уровень оплаты ЖКУ населением составил 90%. Создалась противоречивая ситуация: фактические собственники жилья – граждане – не отвечают за техническое состояние своего дома и оплату ЖКУ. За все несет ответственность юридический собственник жилищного фонда – муниципалитет. Выход из этого один – создание ТСЖ. Это основное направление в деятельности муниципалитетов.
Привлекательная идея самим жителям управлять своим домом не получила
должного развития в России по двум причинам: экономической и психологической.
Опыт создания ТСЖ условно можно разделить на две части: создание ТСЖ в новостройках и старом жилищном фонде. Создание ТСЖ в частных новостройках проходит более успешно. Уже при покупке квартиры гражданин подписывает договор о вступлении в кондоминиум. Таким образом, он автоматически становится совладельцем общей собственности.
В старом жилищном фонде для этого требуется провести общее собрание, на котором присутствовало бы более 50% жителей. Они и должны дать согласие на вступление в кондоминиум. Достичь этого практически невозможно, потому что жители пока не готовы самостоятельно управлять своим жильем. Кроме того, старый жилищный фонд требует значительно больше средств на содержание и капитальный ремонт, чем новый. Но общей проблемой является то, что, создав ТСЖ, жители оказываются в неравных экономических условиях по сравнению с людьми, проживающими в муниципальном жилищном фонде. ТСЖ обязано оплачивать 100% стоимости ЖКУ несмотря на то, что недосбор с населения составляет 4–5% и что льготы финансируются на 60–70%. Поэтому жители, создавшие ТСЖ, должны платить за ЖКУ на 15% больше, чем в муниципальном жилищном фонде. Муниципалитеты смогут привлечь население к процессу создания ТСЖ, поставив всех жителей в одинаковые экономические условия.
Администрация города совместно с председателями домовых комитетов может создать некоммерческое партнерство ТСЖ и передать в уставной фонд свою часть жилищного фонда. Таким образом, сохраняется связь между муниципалитетом и ТСЖ. Все жители находятся в одинаковых экономических условиях. Муниципалитет по-прежнему несет экономическую ответственность за содержание жилья, но жители уже начинают участвовать в управлении. Подобный опыт создания ТСЖ существует в разных регионах России. Но администрации некоторых городов, создав ТСЖ, не вошли туда в качестве учредителей и не стали нести ответственность за оплату ЖКУ, за содержание домов. По оплате ЖКУ население ТСЖ было поставлено в неравные условия с жителями, проживающими в муниципальном жилищном фонде. В связи с этим люди начали опротестовывать создание таких ТСЖ.
Мы находимся на переходном этапе владения собственностью в общественном жилищном фонде: от полного владения муниципалитетами к полному владению частными лицами. Форма же управления остается пока прежней – муниципальная. Налицо противоречие между формой управления и формой владения недвижимым имуществом. Поэтому имеет право на существование и переходная форма управления муниципальным жилищным фондом».
6. Новое жилищное
законодательство.
В
конце 2004г. было принято два ключевых закона, в сферу действия которых
попадают отношения в жилищно-коммунальном секторе. Это Федеральный
закон от 30 декабря
В законе об основах регулирования тарифов
расширен и более системно, чем ранее, определен состав цены на поставку
коммунальных услуг по холодному и горячему водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению
и утилизации бытовых отходов. Цена формируется исходя из утвержденных
производственной программы, программы развития и инвестиционной программы
предприятия, являющегося поставщиком коммунальных услуг независимо от формы
собственности. На каждую программу определены источник и форма финансирования.
Источником являются платежи потребителей и средства бюджета, форма
финансирования – тариф (стоимость производственной программы), надбавки к
тарифу для поставщика услуг (программа развития) и надбавки к цене услуг для
потребителя (инвестиционная программа). Терминология, механизмы расчета и
утверждения тарифов, ограничения необоснованного роста цен на коммунальные
услуги в целом прописаны достаточно системно и логично. Это плюс. Но как они
будут реализовываться на практике – это большой вопрос.
Основная
нагрузка и ответственность за тарифную и ценовую политику коммунальных
предприятий согласно закону ложится на органы местного самоуправления. Представить, что чиновники администрации и
депутаты г.Дубны будут проводить в жизнь положения данного закона, совершенно
невозможно. У них для этого нет ни стимулов, ни механизмов ответственности, ни
страха перед наказанием за бездействие. То, что от них требуется по новым
правилам несопоставимо с ранее существовавшими нормами. Об этом можно судить
хотя бы по ст.5 комментируемого закона. Приводим ее текст почти полностью:
«Статья 5. Полномочия органов местного самоуправления в области регулирования
тарифов и надбавок
1. Представительные органы
муниципальных образований осуществляют следующие полномочия в области
регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса, указанных
в части 3 настоящей статьи:
1) утверждают в соответствии с
документами территориального планирования муниципальных образований программу
комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;
2)
утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса
по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
3)
устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.
2.
Органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия в области
регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса, указанных
в части 3 настоящей статьи (далее - органы регулирования муниципальных
образований, а также органы регулирования):
1)
определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций
коммунального комплекса;
2)
устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности
для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;
3)
согласовывают производственные программы организаций коммунального
комплекса;
4)
утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ
организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной
инфраструктуры;
5)
рассматривают проекты инвестиционных программ организаций коммунального
комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
6)
осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей;
7)
устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса,
тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы
организаций коммунального комплекса на подключение, надбавки на товары и услуги
организаций коммунального комплекса;
8)
публикуют информацию о тарифах и надбавках, производственных программах и об
инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о
результатах мониторинга выполнения этих программ;
9)
участвуют в разработке проектов договоров, заключаемых в целях развития систем
коммунальной инфраструктуры;
10)
заключают с организациями коммунального комплекса договоры в целях развития
систем коммунальной инфраструктуры, определяющие условия выполнения
инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;
11)
осуществляют мониторинг выполнения производственных программ и инвестиционных
программ;
12)
привлекают соответствующие организации для проведения экспертизы обоснованности
проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета
соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для
потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;
13)
принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномочий,
установленных настоящим Федеральным законом, которые обязательны для исполнения
организациями коммунального комплекса;
14)
запрашивают информацию у организаций коммунального комплекса, предусмотренную
настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Российской
Федерации».
Можно прикинуть, сколько и какой сложности нормативных правовых актов и методических инструкций необходимо принять на местном уровне, чтобы реализовать приведенные выше и другие положения федерального закона. Как к этим новым своим обязанностям отнесутся нынешние чиновники, завалившие реформу ЖКХ? В качестве ответа на этот вопрос приводим выдержку из диалога общественности и главы города Дубна, касающуюся названной проблемы. В обращении к муниципальным властям, принятом на собрании общественности и граждан г.Дубны 30 ноября 2004г., содержится следующая претензия (в числе многих других): «За все годы жилищно-коммунальной реформы в городе не принято ни одного нормативного правового акта, регламентирующего права, обязанности и ответственность чиновников, в ведении которых находится ЖКХ. К чему это привело? К чиновничьему произволу, провоцированию коррупции и, как следствие, необузданному росту тарифов на ЖКУ». Чем же парируют глава города и председатель Совета депутатов столь нелестное замечание в свой адрес? В своем официальном ответе они пишут: «Права, обязанности и ответственность «чиновников, в ведении которых находится ЖКХ», закреплены в должностных инструкциях, как того требует закон. Никаких нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность «чиновников», дополнительно не требуется. Поэтому, совершенно безосновательно делать вывод о том, что отсутствие нормативно-правовых актов привело к «чиновничьему произволу, провоцированию коррупции и … необузданному росту тарифов на ЖКУ». Железная логика, не правда ли. Зачем принимать законы и кодексы – чиновники и так знают, что им делать. Что там законы – местные чиновники не утруждают себя даже составлением планов своей деятельности и формальными процедурами контроля. А новый закон от них требует разработки и утверждения инвестиционных программ, планов развития жилищной отрасли, установления порядка регулирования тарифов и мн.др. (ст.11).
Для полноты картины приводим заключительную
часть упомянутого выше обращения общественности. В ней содержатся наши
предложения по выходу городской экономики из кризиса. «В начале прошлого года на заседании Президентского Совета по науке и
высоким технологиям Вы, Валерий Эдуардович, говорили о «внедрении научного
подхода к коммунальным технологиям», обещали Президенту РФ «создать технически
и организационно оптимальную модель жилищно-коммунального хозяйства малого
города России». Прошел год - в чем
реально проявились обещанные Вами «новации», кроме повышения цен на ЖКУ? До нас
дошла информация, что готовится новое повышение квартплаты. Это просто
издевательство над населением и здравым смыслом. Мы протестуем против такой
губительной политики! Предлагаем вам
пока не поздно отвлечься от «силиконовых» прожектов и вплотную заняться
проблемами городской экономики. В качестве первоочередных мер предлагаем:
- разработать и утвердить программу реформирования городского ЖКХ и
принять нормативно-правовую базу, соответствующую требованиям федерального
законодательства;
- провести финансовую ревизию жилищно-коммунальных предприятий города и
установить мораторий на повышение тарифов на ЖКУ до подведения итогов проверок;
- провести аудит финансово-хозяйственной деятельности комитета по
управлению имуществом, объявить мораторий
на продажу городского недвижимого имущества и разработать план повышения
эффективности его использования;
- уволить руководителей и специалистов, не справившихся с управлением
жилищно-коммунальным хозяйством и муниципальной собственностью, объявить
конкурс на замещение вакантных должностей;
- в ближайшее время приступить к разработке стратегического плана
развития города (а не только городка программистов) и обеспечить широкое
обсуждение всех планов и программ, затрагивающих интересы горожан».
Казалось
бы, элементарные и очевидные требования, но и они вызвали у чиновников головную
боль – администрация просто не нашлась, что ответить.
В
таких условиях, когда отсутствуют механизмы контроля над исполнением законов и
побудительные мотивы к действию чиновников в интересах населения, со вступлением комментируемого закона в силу с
1 января 2006г. создается реальная
угроза необоснованного и ничем не сдерживаемого роста тарифов на коммунальные
услуги под предлогом реализации фиктивных программ развития коммунальных
монополистов и в целях осуществления других якобы благих
намерений.
В Жилищном Кодексе в отличие от выше упомянутого закона, наоборот, все достаточно просто и понятно именно для местных чиновников, не обременяющих себя правовыми знаниями и дисциплиной. С них снимается ответственность за состояние жилищного фонда. Они лишь обязаны создать условия для реализации прав граждан в жилищной сфере. Как они это будут делать – представить несложно, если учесть опыт реформирования ЖКХ по-дубненски. Выше отмечалось, что никакого реформирования так и не состоялось. Это действительно так, но с принятием ЖК еще до вступления его в силу администрация развила бурную деятельность по созданию различных бизнес-структур, замыкающих на себя финансовые потоки, направляемые в сферу ЖКХ. А это свыше 700 млн.руб. в год, собираемых с населения и выделяемых из бюджета в виде льгот и субсидий.
Дело дошло до того, что Расчетно-кассовый центр, куда граждане перечисляют ежемесячно свои платежи за ЖКУ, неожиданно превратился в ЗАО «Бизнес-центр» (и это еще до вступления в силу ЖК), учредителем которого, по информации из некоторых источников, является сын градоначальника. В счетах на оплату ЖКУ за январь 2005г. исчез получатель платежей – РКЦ. Муниципальным остался лишь отдел субсидий. Даже паспортисты перешли в новую бизнес-структуру. Никаких законных оснований для таких действий у главы города не было. В нарушение закона решение о переводе лицевых счетов потребителей ЖКУ в ЗАО «Бизнес-центр» не опубликовано. Компания назначена без конкурса. Мера ее ответственности не определена. По сути, совершена афера, которую следует квалифицировать как превышение должностных полномочий и самоуправство. Граждане оплачивают безадресные счета, не имея никаких гарантий, что их деньги поступят на счета жилищно-коммунальных предприятий и будут расходоваться на оказание ЖКУ. Создана некая пока еще муниципальная организация «Сеть-плюс», в задачи которой входит выбивание долгов с неплательщиков за ЖКУ. Похоже, местные чиновники быстро сориентировались в тех возможностях для собственного бизнеса, которые заложены в новом жилищном законодательстве.
А что ждет рядовых граждан, не обремененных властью и близостью к муниципальным ресурсам? В начале им предстоит разобраться в хитросплетениях нового закона. На первый взгляд, гражданам предоставляются те права, которых они давно добивались. Не хотите платить ЖЭКам – не платите. Выбирайте другую управляющую кампанию и заключайте с ней договор на содержание и ремонт жилого дома, а также оплату коммунальных услуг. Новый шаг по пути к демократии и обеспечению прав граждан на жилище? С точки зрения формальной логики с этим не поспоришь. Но если вспомнить историю реформ, когда нам, владельцам приватизационных чеков, предлагалось выбрать управляющую кампанию и передать ей свои ваучеры, то о демократии как-то не хочется думать. Где гарантии того, что управляющие нашими многоквартирными домами кампании не поступят с нами точно так же, как «Первый ваучерный» и другие наспех сколоченные управляющие фонды, в которых, как нас уверял Чубайс, работают профессионалы? Отнятие ваучеров у населения не привело к социальному взрыву, поскольку они были, по сути, бумажками, доставшимися людям бесплатно. Но ежемесячная плата за жилье и коммунальные услуги – это уже не бумажки, а огромные финансовые потоки, которые будут проходить в основном через частные кампании. Строить иллюзии на тот счет, что органы местного самоуправления будут проводить конкурсы среди управляющих кампаний и «обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда» (ст.2) было бы глубокой наивностью.
Беспристрастный
анализ текста нового Жилищного Кодекса мы решили пока не проводить, потому что
в таком случае пришлось бы раскрыть перед «заинтересованными криминальными лицами»
все лазейки и скрытые возможности для обмана людей, заложенные в этом
документе. В предпринимательской среде существует такой тест: если хочешь
понять истинные намерения партнера, с которым заключаешь договор, дай ему самому
подготовить «рыбу» договора. Изучив ее, убедишься в честности будущего партнера
(договор равноправный) или неблаговидных намерениях (на вашу сторону ложатся
только обязанности, а на другую – никакой ответственности). Так вот, исходя из
такого теста любому человеку, поработавшему в частном бизнесе, абсолютно ясны
намерения инициаторов принятия ЖК в том, виде, какой вступает в силу с 1 марта
текущего года. По сути, создаются
условия для неформальной приватизации всего жилого фонда узким кругом
чиновников-предпринимателей и выкачивания из населения наличных средств практически такими же
методами, как действует криминальное сообщество. Последнее, к слову, получает
легальную возможность ставить «на счетчик» всех, несогласных с ценовой
политикой властей и созданных ими управляющих кампаний.
Как же могут противостоять произволу рядовые потребители жилищно-коммунальных услуг? Единственная, за некоторым исключением (кооперативы и ЖСК), форма соорганизации граждан, предлагаемая Жилищным кодексом, – это собрание жителей многоквартирного дома, которое должно выбрать способ управления своим домом. Как можно соорганизовать людей с разными доходами и различным социальным положением, которых объединяет лишь место проживания? И каких решений можно ожидать от собрания таких граждан? Ясно одно. В мутной воде анархии и неразберихи свой «хлеб с маслом» смогут заработать только самые организованные представители местного сообщества. А это чиновники и криминал. Мало нам захватов предприятий, теперь на поток будет запущен механизм захвата жилья. Добавим коррумпированность и бездействие судов и прокуратуры, после чего картина «Гибель Помпеи» будет законченной. Кстати, в последовательности курса на полную безответственность и безнаказанность тех, на кого ложатся обязанности по созданию условий для реализации прав граждан на жилье, разработчикам кодекса не откажешь. Властные полномочия местных чиновников по установлению тарифов на содержание и ремонт жилья, распределению бюджетных средств, направляемых на капитальный ремонт жилого фонда, и мн.др. ничем не ограничены.
Пессимистический вариант развития событий в связи с принятием ЖК мы рассматривать не будем, поскольку он непредсказуем. Оптимистический, на наш взгляд, может развиваться следующим образом. Местные власти по привычке и ввиду недееспособности все пустят на самотек, за исключением переориентации финансовых потоков и поднятия цен на ЖКУ. Жители большинства многоквартирных домов ввиду плохой информированности и других объективных причин не смогут предпринять каких-либо шагов к самоорганизации и будут перечислять квартирную плату по тем расценкам и тем организациям, которые им будут рекомендованы (навязаны) властями. Это будут те же жилищно-коммунальные (жилищно-эксплуатационные) организации, только уже прошедшие процедуру акционирования. Объективно, их тарифы будут ниже, чем у других управляющих кампаний (малых фирм), но качество услуг и работ по-прежнему не будет никем контролироваться. Придется довольствоваться хотя бы аварийно-восстановительными работами, а остальные - по-договоренности. Если финансовая деятельность МУПов была скрыта за семью печатями, то о прозрачности частных предприятий ЖКХ и говорить не приходится. Ситуацию может раскачать криминальный захват монополий - бывших муниципальных предприятий ЖКХ, которые станут акционерными обществами. Единственный выход, который хотя и вскользь, но все-таки прописан в ЖК, - это заключение прямых индивидуальных договоров с поставщиками коммунальных услуг, минуя посредников в виде управляющих кампаний. И с оплатой содержания и ремонта жилья тоже решать вопросы в индивидуальном порядке, проявляя инициативу и предприимчивость, и не дожидаясь того, когда вас поставят «на счетчик».
Но все это возможно осуществить только в том случае, если местные чиновники не будут слишком ретиво «защищать права граждан», используя отработанные механизмы административного ресурса. В Дубне, учитывая реалии, рассчитывать на оптимистический вариант не приходится. Приватизировав остатки муниципальной собственности (без каких-либо осложнений с правоохранительными органами), власти, по всему видно, приготовились проглотить и раздать по семейным фирмам следующий лакомый кусок: жилье и коммунальную инфраструктуру. О том, как они защищают права граждан, красноречиво свидетельствует уже упомянутый судебный процесс. По ходатайству администрации суд прекратил производство по делу на том основании, что заявитель является общественным объединением и потому якобы не имеет право защищать интересы своих членов и других граждан в суде. И это сделано после восьмимесячного разбирательства, насчитывающего 5 томов документов, содержащих неопровержимые доказательства необоснованного повышения квартплаты и нарушения прав и законных интересов граждан-потребителей ЖКУ.
Окончательных выводов мы не делаем, но главное, чего, на наш взгляд, необходимо добиваться гражданским структурам, это – переноса сроков введения в действие нового ЖК РФ как минимум на год, как это было сделано с новой редакцией закона о местном самоуправлении. В этот период необходима широкая разъяснительная работа среди населения и внесение в закон существенных изменений и дополнений. Например, отдельной главы, раскрывающей механизмы ответственности всех субъектов жилищных отношений за неисполнение закона. Пока что такая ответственность возлагается только на потребителей ЖКУ, для которых предусматриваются пени за долги и вводится процедура выселения из квартир. Концепция обоих законов: Жилищный кодекс и «Об основах регулирования тарифов…» базируется на том, что органы местного самоуправления являются чуть ли не ангелами-хранителями прав и законных интересов граждан, только и заняты думами и мыслями о совершенствовании управления жилищно-коммунальным хозяйством, «использовании бюджетных средств для улучшения жилищных условий граждан», «обеспечении контроля за исполнением жилищного законодательства» и т.п. Логика и многолетняя практика местного самоуправления (правильнее сказать - самоуправства) не дает оснований для таких оптимистичных утверждений. Впрочем, это хроническая болезнь всего российского законодательства – выдавать желаемое за действительное и на догматах, не учитывающих реалии жизни и прошлый опыт, возводить правовой фундамент.
Концептуальные выводы:
1. Как старое, так и новое законодательство о местном самоуправлении, на наш взгляд, не содержит защитные механизмы от коррупции и произвола властей, в связи с чем, наблюдается явная тенденция превращения самоуправления в самоуправство, и как следствие, муниципальная власть во многих регионах оказалась фактически приватизированной главами администраций и их окружением.
2. Реформа ЖКХ провалена в основном по вине местных властей, деятельность которых не контролируется и не анализируется региональными и федеральными органами власти. Позитивные перемены в жилищно-коммунальном комплексе таких городов, как Ангарск и Малоярославец, являются скорее исключением, чем правилом. В реально сложившихся условиях новый этап реформы неизбежно ждет та же судьба, что и первый.
3. Главная причина всех провалов и неудач российского правительства - отсутствие механизмов контроля над исполнением законов и позитивной мотивации в бюрократическом аппарате власти.
Послесловие. В момент завершения написания настоящего доклада (27.02.05г.) по первому каналу ТВ в передаче В.Познера «Времена» собрались основные фигуранты «дела о ЖКХ»: представители разработчиков нового ЖК, правительственные чиновники и критики закона. Никто из них даже не коснулся поднятых выше проблем, связанных с новой системой оплаты коммунальных услуг и управления жильем (последние две главы кодекса), из чего следует, что страну вновь захлестнут митинговые страсти. Если специалисты не разбираются в том, что творят, то рядовым гражданам тем более не пристало ломать голову над законодательными ребусами – долой и все тут. На митингах, прошедших в Дубне 12 февраля, так и постановили: требовать отмены нового ЖК. Спросил у руководителя местной организации КПРФ: а Вы читали этот кодекс? «Нет, но чувствую, что ничего хорошего он нам не сулит». В первый раз автор этих строк полностью разделил подобную безапелляционность коммунистов.
2 апреля 2005г.
Б.В.Шестов,
независимый эксперт-аналитик,
shestovb@mail.ru.