В Московский областной суд
Представитель заявителя:
Салмин Сергей Владимирович
Заинтересованное лицо:
Глава города
Дубна Московской области
Прох В.Э.
г.Дубна,
Московская область, ул.Советская, д.14
на решение Дубненского городского суда от 28.07.2005г. по заявлениям граждан
об оспаривании распоряжения Главы города Дубна о ликвидации муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя школа «Родник» г. Дубны Московской области» от 25.05.2005 №Р-663
Моими доверителями в Дубненский городской суд было направлено заявление об оспаривании распоряжения Главы города Дубна о ликвидации муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя школа «Родник» г. Дубны Московской области» от 25.05.2005 №Р-663. Решением Дубненского городского суда от 28.07.2005г. в удовлетворении заявления было отказано. С решением Дубненского городского суда от 28.07.2005г. по заявлениям моих доверителей об оспаривании распоряжения Главы города Дубна о ликвидации муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя школа «Родник» г. Дубны Московской области» от 25.05.2005 №Р-663 не согласен по следующим основаниям.
Судом неправильно определены обстоятельства имеющие значение для дела.
Не доказаны обстоятельства, установленные судом и имеющие значение для дела.
Выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела.
Судом нарушены нормы материального права (суд неправильно истолковал закон). Судом нарушены нормы процессуального права.
В соответствии с п.4 ст.258 ГПК РФ суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной, власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.
Поэтому, я считаю, что для принятия правильного решения суд должен был выяснить следующие юридически значимые обстоятельства:
Принят ли правовой акт в рамках установленной законодательством компетенции должностного лица?
Не противоречит ли правовой акт нормам действующего законодательства и местным нормативным правовым актам?
Имелись ли достаточные основания для принятия правового акта? Не нарушены ли права и законные интересы граждан? Сравнить правовое положение граждан до принятия акта и после.
При этом суд в соответствии с п.1 ст.249 ГПК РФ должен учесть, что «обязанности по доказыванию законности оспариваемых решений органов местного самоуправления возлагаются на органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения».
Эти задачи суд, на мой взгляд, не решил.
1. Суд установил, что оспариваемое решение главы города № Р-663 от 25.05.05г. принято в соответствии с Порядком ликвидации муниципальных образовательных учреждений г.Дубны, утвержденным постановлением главы города № П-588 от 11.05.05г. Однако суд не выяснил, обладает ли глава города правом ликвидации муниципальных образовательных учреждений. Согласно Федеральному закону «Об образовании» такое право предоставлено органам местного самоуправления. В г.Дубне в соответствии со ст.6 Устава города в структуру органов местного самоуправления входят: выборный представительный орган - Совет депутатов города Дубны и исполнительно-распорядительный орган – администрация города Дубны. Глава города по должности возглавляет администрацию города Дубны. Разграничение полномочий органов местного самоуправления установлено Уставом города.
Согласно пункту 1 Порядка ликвидации муниципальных образовательных учреждений г.Дубны, в соответствии с которым принято оспариваемое распоряжение, Порядок устанавливает процедуру ликвидации образовательных учреждений всех типов и видов, находящихся в муниципальной собственности города Дубны Московской области. Однако, как следует из содержания данного нормативного правового акта, в нем содержатся не только процедурные вопросы ликвидации образовательных учреждений, как это утверждает суд, но и порядок принятия решения о ликвидации образовательных учреждений, что совсем не одно и тоже. Согласно ч.5 п.1 ст.16 Устава города установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью находится в исключительном ведении Совета депутатов. Следовательно, приняв своим постановлением Порядок ликвидации муниципальных образовательных учреждений г.Дубны, глава города превысил свои должностные полномочия. Данный нормативный правовой акт не может применяться, так как противоречит Уставу города.
2. Судом в решении сделан вывод о том, что Порядок ликвидации муниципальных образовательных учреждений г.Дубны, утвержденный постановлением главы города № П-588 от 11.05.05г. как нормативно-правовой акт не затрагивает права, свободы и обязанности граждан и принят лишь «в целях соблюдения законодательства в случае, если будет принято решение о ликвидации того или иного образовательного учреждения города и, в основном, дублирует нормы, содержащиеся в Гражданском кодексе, Законе РФ «Об образовании», для удобства собранные в одном документе». Данное утверждение противоречит действующему законодательству и материалам дела. Принятие порядка ликвидации необходимо в соответствии с Законом РФ «Об образовании»: согласно п.4. ст.34 Закона ликвидация образовательного учреждения осуществляется в соответствии с установленным порядком. Во-вторых, данный порядок регламентирует процедуру, в процессе осуществления которой одни правоотношения, в которых участвуют граждане, прекращаются, другие вновь возникают. И задача данного нормативного акта именно в том, чтобы права граждан при осуществлении процедуры ликвидации образовательного учреждения не нарушались.
3. Суд утверждает, что принятию решения главы города предшествовала экспертная оценка последствий принятия решения о ликвидации школы «Родник». Этот довод суда не соответствует обстоятельствам дела. Ответчиком представлен документ, озаглавленный «Экспертная оценка последствий принятия решения о ликвидации школы «Родник». В этом документе имеются два раздела: 1.Обоснование причин ликвидации школы «Родник» и 2. Планируемые меры по обеспечению прав обучающихся на продолжение образования. Самой экспертной оценки последствий принятия решения о ликвидации школы «Родник» в данном документе не содержится.
Между тем в п.6 Порядка ликвидации муниципальных образовательных учреждений г.Дубны, утвержденным главой города, дается перечень документов, в обязательном порядке прилагаемых к проекту распоряжения главы города о ликвидации образовательного учреждения– в этом перечне наряду с «обоснованием причин ликвидации образовательного учреждения» и «планируемыми мерами по обеспечению прав обучающихся на продолжение образования» включена «экспертная оценка последствий принятия решения о ликвидации образовательного учреждения». К тому же недостает еще двух документов, которые указаны в Порядке ликвидации муниципальных образовательных учреждений г.Дубны. Таким образом, оспариваемое решение главы города принято с нарушением им же установленного порядка ликвидации МОУ.
4. Не имея экспертной оценки последствий принятия решения о ликвидации школы «Родник», суд в тоже время не принял во внимание доводы заявителей, касающиеся тяжелых последствий психологического и морального характера, которые связаны с необоснованным нарушением воспитательного и образовательного процесса в слаженном и хорошо себя зарекомендовавшем коллективе педагогов школы «Родник». Судом не приняты во внимание доводы заявителей, касающиеся психологических последствий перехода из небольшой школы с классами с небольшим количеством учащихся в крупные школы в классы с вдвое большей наполняемостью. При этом многие из родителей, чьи дети учились в школе «Родник», выбрали эту школу именно по причине ее небольшого размера. Больше небольших муниципальных школ в г.Дубна нет.
Суд в своем решении отметил, что «в соответствии с п.2 ст.13 Федерального закона от 24.07.1998г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» принятие органом местного самоуправления решения о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения образования». Однако, суд исказил текст, содержащийся непосредственно в законе. В соответствии с п.2 ст.13 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» «принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания». Ликвидированная школа «Родник» как объект социальной инфраструктуры для детей обеспечивала не только получение образования, но и обеспечивала воспитание, жизнедеятельность, развитие, отдых детей. Вопросы последствий принятия решения о ликвидации школы «Родник» для обеспечения жизнедеятельности, воспитания, развития, отдыха детей экспертной комиссией не рассматривались.
5. Суд не принял во внимание доводы заявителей относительно качества проведенной экспертизы, на основании которой принято оспариваемое решение. Экспертная комиссия состоит из работников органа управления образованием. Из четырех членов комиссии только один является специалистом, однако в судебном заседании не выяснено специалистом в какой области он является. Председателем комиссии является начальник органа управления образованием, двое из членов комиссии являются его заместителями. Учитывая, что члены комиссии по отношению к председателю комиссии являются его подчиненными и по своим должностным обязанностям должны выполнять распоряжения начальника, что в материалах дела нет информации об образовании членов комиссии, опыте их работы, какими знаниями и в какой области обладают, невозможно утверждать об объективности и добросовестности проведения экспертной оценки.
В тесте «экспертной оценки» объемом в полстраницы делается вывод об обоснованности решения главы города о ликвидации школы «Родник», но отсутствуют какие-либо фактические данные и анализ, на основании которых комиссия пришла к своим выводам. Не представлены такие расчеты и в качестве приложений. Например, из «экспертной оценки» не ясно, почему «финансирование школы «Родник» в 2004г.- как утверждают эксперты,- осуществлялось за счет средств, выделенных на другие образовательные учреждения города». Между тем расходы бюджета на содержание школы «Родник» как следует из отчета об исполнении бюджета за 2004г. составляют 3,2 млн.руб., т.е. около 3% от затрат на все остальные школы города, составляющих 87,5 млн.руб.., и менее 1,5% от затрат на все образование города, составивших в 2004г. 277,8 млн.руб. Таким образом максимальная экономия от ликвидации школы с учетом перевода педагогов в другие школы может составить не более 1% всех расходов на общеобразовательные учреждения и менее 0,5% от всех расходов бюджета на образование. Для сравнения, только затраты на содержание двух централизованных бухгалтерий, обслуживающих дошкольное образование и Центр развития образования, составили в 2004г. 5,5 млн.руб. Однако вопрос о повышении эффективности бухгалтерского учета, непосредственно не связанного с образовательным процессом, администрацией не ставится. Эксперты не приводят таких данных, иначе пришлось бы признать необоснованным довод администрации о необходимости ликвидации школы «Родник» по экономическим соображениям.
Эксперты
утверждают, что «ситуация снижения
численности обучающихся в образовательных учреждениях связана с демографической
ситуацией в городе и будет усугубляться», но не приводят никаких
статистических и других данных, подтверждающих это заключение. Между тем
это заключение явно противоречит публичным заявлениям главы города о планах
развития города, предполагающих прирост населения в ближайшие 7 лет почти на
50% в связи со строительством Российского центра программирования и технопарка.
Для последнего уже отведено
6. Суд признал
в качестве юридически значимых причин ликвидации муниципального
образовательного учреждения доводы
ответчика, основанные на нормативах финансирования, установленных
законодательством субъекта РФ. При этом в судебном решении
допущена принципиальная ошибка, которая заключается в неправильном расчете
субвенций, выделяемых в соответствии с
законом Московской области № 19/2005-ОЗ от 19.01.2005г. По закону сначала
рассчитывается сложившийся нормативный фонд оплаты труда в расчете на одного
учащегося, а потом этот норматив умножается на прогнозируемую среднегодовую
численность на соответствующий финансовый год. Превысить этот норматив
школа «Родник» могла только в случае превышения тарифных ставок, установленных
законодательством для работников организаций бюджетной сферы. Но о таких
нарушениях администрация не сообщает. Зато спекулирует извращенной информацией
о якобы допущенных нарушениях государственных нормативов. Нормативы расходов на одного учащегося, в таком виде как его трактуют
ответчик и суд, законодательством не установлены.
В любом случае, как бы не рассчитывались нормативы расходов на образование, суд не учел, что эти нормативы касаются лишь субвенций, выделяемых из регионального бюджета и обеспечивающих минимальный образовательный стандарт. Суд не применил положения ФЗ «Об образовании», согласно которым органы местного самоуправления вправе дополнительно финансировать образовательные учреждения из местного бюджета (ст.41), а образовательные учреждения могут оказывать платные услуги (ст.45) и заниматься предпринимательской деятельностью (ст.47). Из этих норм федерального закона следует, что в случае недостатка средств, выделяемых из регионального бюджета по установленным нормативам, образовательное учреждение может само их заработать, либо недостаток средств компенсируется из местного бюджета. В нашем случае администрация, считая, что на содержание школы «Родник» не достает средств, выделяемых из бюджета Московской области, могла выйти к директору школы с предложением об изыскании дополнительных средств за счет предпринимательской и иной деятельности (такая деятельность принесла школе «Родник» в 2004г. 1 млн.руб.), или в Совет депутатов с предложением о выделении дополнительных средств из местного бюджета. Не сделав ни того, ни другого, глава города сразу принял решение о ликвидации образовательного учреждения, чем грубо нарушил права и законные интересы преподавателей, учащихся и их родителей.
7. Суд неправильно истолковал и применил положения ФЗ «Об образовании», касающиеся целей и критериев оценки деятельности образовательных учреждений. Согласно ст.7 закона образовательные учреждения обязаны обеспечить государственные образовательные стандарты, «определяющие в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников». Как следует из материалов дела, у администрации города нет претензий по организации учебного процесса в школе «Родник», нет рекламаций и оснований для лишения лицензии. Управление образовательным учреждением осуществляется в соответствии с Уставом школы, в том числе и по наполняемости классов.
Экономическая эффективность, которой руководствовался суд, не регламентирована нормами закона и, следовательно, не может служить критерием и тем более основанием для ликвидации образовательного учреждения. Закон наделяет органы власти субъекта РФ, органы местного самоуправления и образовательные учреждения компетенцией, позволяющей обеспечивать образовательный процесс необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. Как видно из материалов дела, ответчик не только не доказал исчерпанность всех предусмотренных законом возможностей для решения проблем финансирования школы «Родник», но и не указал каких-либо шагов, предпринятых в этом направлении, и даже не обосновал наличие самой проблемы. Указанные действия администрации города следует квалифицировать не иначе как произвол. Следуя логике ответчика можно закрыть любое образовательное учреждение города, большинство из которых, например, имеют значительную кредиторскую задолженность по коммунальным платежам, и после этого подсчитывать экономический эффект.
8. Суд не исследовал ситуацию с обеспечением прав учащихся и преподавателей школы «Родник», сложившуюся до принятия оспариваемого решения и после. Между тем деятельность школы «Родник» не ущемляла интересов других граждан, не возникало жалоб и по поводу якобы несправедливого финансирования школы. Совет депутатов, наделенный полномочиями по утверждению городского бюджета, утверждал соответствующую бюджетную строку и не рассматривал в депутатских комиссиях и на своих заседаниях вопросы перераспределения бюджетных ресурсов между школами в том ключе, в котором они изложены экспертной комиссией («финансирование школы «Родник» в 2004г. осуществлялось за счет средств, выделенных на другие образовательные учреждения города»). По Уставу города администрация не имела право решить этот вопрос без участия депутатов Совета депутатов, но она даже в состав экспертной комиссии не включила представителей профильной депутатской группы. В состав комиссии включены административно подчиненные и заинтересованные лица и ни одного представителя педагогической и родительской общественности.
В соответствии
со ст.52 ФЗ «Об образовании»
родители несовершеннолетних детей имеют право выбирать образовательные
учреждения и они этот выбор сделали. Но после ликвидации любимой школы их выбор проигнорирован, им навязаны
другие условия, которые могут травмировать психику детей и
существенно повлиять на качество образования. Иначе зачем родители и
учителя категорически протестуют против ликвидации школы и тратят столько сил и
времени, чтобы доказать свою правоту? Странно,
что суд полностью встал на сторону администрации и проигнорировал все доводы
заявителей о нарушении их прав и свобод.
9. В своем решении суд утверждает, что решения об изменении назначения имущества, переданного школе «Родник» не принималось. Данный вывод не соответствует материалам дела. Среди имущества, находившегося на балансе школы «Родник» находилось здание школы. Сам факт ликвидации школы, в случае если на ее месте не создается другой школы, свидетельствует о том, что назначение здания, где она находилась, меняется, и названное здание уже не будет использоваться в качестве здания школы. Что подтверждается материалами дела, т.к. в соответствии с оспариваемым распоряжением, имущество, находящееся на балансе школы «Родник» передается на баланс муниципального учреждения «Центр развития образования». А изменение назначения имущества, которое является муниципальной собственностью (земельные участки, здания, строения и сооружения, оборудование и иное имущество) и возникновение, обособление или приобретение которого связано с целями образования, воспитания детей и т.д., без установленного порядка противоречит положениям п.5 ст.13 Закона РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24.07.1998г. №124-ФЗ.
10. Судом существенно нарушены процессуальные нормы. В нарушение п.1 ст.57 ГПК РФ суд не оказал содействие заявителям в собирании и истребовании доказательств по делу.
Суд необоснованно отказал в удовлетворении ходатайства представителя заявителей об истребовании письменных доказательств. Мной было заявлено ходатайство в порядке ст.57 ГПК РФ об истребовании ряда документов в Администрации г.Дубна. Документы в соответствии с порядком должны были прилагаться к проекту оспариваемого распоряжения. Отсутствие или недостоверность этих документов могли подтвердить необоснованность и незаконность оспариваемого распоряжения. Требование о признании незаконным распоряжения содержится в заявлении. Отказав в удовлетворении ходатайства, суд лишил заявителей возможности доказывать свои требования.
Суд отказал в удовлетворении моего ходатайства о вызове в суд свидетелей - членов экспертной комиссии. В обоснование отказа суд указал, что «в соответствии с действующим законодательством по данной категории дел допрос свидетелей не предусмотрен». Однако это противоречит процессуальному законодательству.
В силу статьи 55 ГПК РФ обстоятельства, подлежащие доказыванию по делу, могут устанавливаться, в частности, с помощью показаний свидетелей. Статья 60 ГПК РФ предусматривает, что обстоятельства дела, которые в соответствии с законом должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими другими доказательствами. Глава 23 и глава 25 ГПК РФ, которые устанавливают особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в частности по делам об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, не содержат каких-либо ограничений в способах доказывания обстоятельств, обосновывающих требования сторон. Поэтому суд вправе принять во внимание любые средства доказывания, предусмотренные гражданским процессуальным законодательством, в том числе и показания свидетелей. Вызов свидетелей, обладающих сведениями о проведении экспертной оценки, был необходим для выяснения ее добросовестности и достоверности. В частности, для этого необходима информация об образовании членов комиссии, опыте их работы, какими знаниями и в какой области обладают, какие фактические данные и анализ использовала комиссия, для вынесения своих выводов, отраженных в заключении.
Суд не предоставил заявителям время для изучения материалов, представленных ответчиком в судебном заседании, на котором было принято судебное решение.
Суд в своем
решении отказал в удовлетворении моего ходатайства об исключении ряда
доказательств. Свое решение суд обосновал тем, что данные доказательства
получены в соответствии с законом и на них основаны возражения Администрации г.Дубна. Однако, суд не учел положения
ст.59 ГПК РФ, в соответствии с которой суд принимает только те доказательства,
которые имеют значение для разрешения и рассмотрения дела, а так же положения
п.2 ст.156, согласно которой суд, в лице председательствующего «устраняет из
судебного разбирательства все, что не имеет отношения к рассматриваемому делу».
В частности, я просил исключить из доказательств письмо Начальника ГОРУНО от
14.02.2005г. У11-09/88. Данный документ предоставлен в качестве доказательства
запроса о возможности выделения дополнительных средств – увеличения нормативов
финансирования. Считаю, что данный документ составлен формально, т.к. в нем не
приведены фактические данные о недостатке финансирования, о необходимости
дополнительного финансирования. Содержание письма в части увеличения
нормативов противоречит вступившему к тому времени в силу Закону Московской
области «О субвенциях, предоставляемых бюджетам муниципальных образований
московской области на финансирование муниципальных образовательных учреждений
московской области в части расходов на реализацию ими государственного
стандарта общего образования» от 29.12.2004г. №2/123-П, в соответствии с
которым эти нормативы устанавливаются на основе фактических данных по фонду
оплаты труда.
Также я просил исключить из дела письмо Министерства образования Московской области №1694-03п/07 от 07.04.2005г. как неимеющее отношение к делу. Данный документ предоставлен в качестве доказательства «отказа Министерства образования Московской области в дополнительном финансировании». Однако речь в письме идет о комплектовании классов в гимназии №11, в которую планировалось перевести учащихся школы «Родник».
Суд отказал в ходатайстве об отложении рассмотрения дела по существу для предъявления моими доверителями дополнительных доказательств. Заявители планировали предоставить в дело копию аттестационного заключения школы «Родник», которое содержало качественную характеристику образовательного процесса в школе «Родник» и самой школы, данную независимой аттестационной комиссией. К моменту проведения судебного заседания копия аттестационного заключения не была надлежащим образом заверена. Отказав в удовлетворении ходатайства, суд лишил нас важного доказательства, имеющего значение для существа дела.
Учитывая вышеизложенное, не могу согласиться с выводами суда о том, что «оспариваемое решение не противоречит законодательству, при его издании учредитель действовал в пределах своей компетенции, распоряжение не повлекло нарушения прав и свобод заявителей». Считаю решение главы города необоснованным, незаконным, принятым с превышением должностных полномочий и повлекшим за собой существенное нарушение прав и свобод граждан.
На основании вышеизложенного и в соответствии со ст.336 ГПК РФ
прошу:
Отменить решение Дубненского городского суда от 28 июля 2005г. и признать распоряжение главы города Дубны № Р-663 от 25.05.2005г. о ликвидации муниципального образовательного учреждения «Средняя школа «Родник» г.Дубны Московской области» незаконным.
Приложения:
Представитель заявителей: С.В.Салмин.